Archivé - Évaluation du Programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration - Rapport final

Décembre 2014

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Sommaire

Contexte

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) se charge de fournir des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité publique et de sécurité nationale. En vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), l’ASFC peut renvoyer du Canada toute personne qui fait l’objet d’une mesure de renvoi pour avoir violé la Loi. Les changements appliqués dans le cadre des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés sont entrés en vigueur le 15 décembre 2012 et visent à accélérer le renvoi des demandeurs d’asile déboutés et à accroître l’efficience du processus.

L’ASFC a introduit le programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) dans le but de faciliter le renvoi rapide et volontaire des demandeurs d’asile déboutés qui représentent un faible risque de manière à ce que la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs de l’ASFC puissent axer ses efforts sur les renvois à risque élevé. Dotée d’un budget de 31,9 millions de dollars sur quatre ans, l’ASFC identifie les demandeurs d’asile déboutés admissibles et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) se charge de leur départ (p. ex. billets d’avion et documents de voyage) à titre de tiers fournisseur de services.  

Objectif de l’évaluation

Le plan d’évaluation quinquennal de l’ASFC (2013-2018), qui a été approuvé par le Comité d’évaluation de la haute direction en juillet 2013, faisait mention du besoin de procéder à l’évaluation du programme pilote. La présente évaluation a pour but de déterminer la pertinence et le rendement du programme pilote de l’ASFC en conformité avec la Politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor et d’éclairer la décision de faire ou non du programme pilote un programme permanent. Les données recueillies au moyen de méthodes quantitatives et qualitatives ont été validées aux fins de l’élaboration de constatations sur lesquelles s’appuie la recommandation formulée. La Division de l’évaluation des programmes de l’ASFC a réalisé les travaux de recherche relatifs à cette évaluation entre octobre 2013 et mars 2014. La méthode de recherche est expliquée en détail à l’annexe D.

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) utilisera la présente évaluation aux fins de l’évaluation globale des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés, qui doit être terminée au plus tard en décembre 2015.

Résumé des constatations

Pertinence

Le programme pilote cadre-t-il avec les responsabilités et avec les priorités du gouvernement fédéral et de l’ASFC? 

Le programme pilote appuie les priorités du gouvernement du Canada et cadre avec le mandat de l’ASFC de voir au renvoi des demandeurs d’asile déboutés.

Est-il nécessaire, au Canada, de voir au rapatriement assisté des demandeurs d’asile?

Il y a lieu de douter de la nécessité du programme pilote d’assistance au rapatriement des demandeurs d’asile déboutés sous sa forme actuelle. Dans le cas des demandes d’asile qui ont été présentées et qui font l’objet d’une décision après l’entrée en vigueur des Mesures de réforme, les renvois effectués dans le cadre du programme pilote sont moins rapides et plus coûteux que d’autres renvois. Toutefois, grâce au programme pilote, il a été possible de procéder au renvoi des demandeurs d’asile déboutés qui faisaient partie de l’arriéré  et de l’inventaire de transition de manière plus expéditive qu’avec les autres processus. De plus, à la lumière du volume actuel de demandes d’asile et du taux de participation à l’ARVR depuis le début du programme pilote, il se pourrait que le nombre de participants diminue au cours des prochaines années, ce qui aura pour conséquence d’accroître le coût de chaque renvoi.

Rendement

Dans quelle mesure le plan de conception et de mise en œuvre du programme pilote a‑t-il permis d’atteindre les objectifs fixés?

Dans l’ensemble, le programme pilote a respecté les objectifs de conception et a été mis en œuvre comme prévu. Comme c’était le cas de plusieurs éléments des Mesures de réforme, le programme pilote a été pensé en fonction d’un ensemble d’hypothèses qui ne pouvaient être validées avant la mise en œuvre, et certaines de ces hypothèses ne se sont pas avérées. Des cibles pour les renvois ont été prévues, mais celles-ci ne tenaient pas compte des facteurs qui pouvaient entraîner l’inadmissibilité de certains demandeurs d’asile déboutés. Par conséquent, le niveau de renvoi a été surestimé. L’option d’inscription en personne n’était pas prévue dans la conception. Or, les participants qui se sont inscrits de cette manière ont davantage de chance de quitter le pays, et ce, plus rapidement.

D’une manière générale, le programme pilote a été mis en œuvre efficacement et s’est adapté aux différents problèmes qui sont survenus. Bien qu’elle n’ait pas été appliquée de manière uniforme, la stratégie de communication a été l’un des facteurs de réussite déterminants.  

Le programme pilote a-t-il encouragé les demandeurs d’asile déboutés à quitter le Canada de façon volontaire dans un délai raisonnable?

Dans le cadre du programme pilote, le renvoi des demandeurs d’asile déboutés dont la date de la décision de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) était la plus ancienne a été traité plus rapidement que les autres renvois à faible risque n’ayant pas fait l’objet d’une ARVR. Toutefois, les demandes d’asile refusées qui ont été présentées et qui ont fait l’objet d’une décision après l’entrée en vigueur des Mesures de réforme ont été traitées moins rapidement. Si tous les renvois (avec et sans ARVR) sont comparés, ceux de demandeurs provenant d’un pays d’origine désigné (POD)Footnote 1 ont été traités plus rapidement (avec ARVR : 110 jours; sans ARVR : 131 jours) que ceux des demandeurs qui ne provenaient pas d’un POD (avec ARVR : 149 jours; sans ARVR : 131 jours).

L’aide à la réintégration devait promouvoir un renvoi durable et encourager les demandeurs d’asile déboutés à quitter le Canada plus rapidement. Étant donné que l’aide diminue au fil des appels interjetés, il était s’attendu à ce qu’un plus grand nombre de demandeurs d’asile déboutés choisissent de partir plutôt que d’introduire un appel. Selon l’aide défrayée jusqu’ici, force est de constater que cela n’a pas été le cas puisqu’un plus grand nombre de participants ont interjeté deux appels en 2013-2014 qu’en 2012-2013.

En décembre 2013, trois participants au programme pilote d’ARVR ont tenté de revenir au Canada. Deux ont présenté une demande d’autorisation de retour au Canada, laquelle a été rejetée. Le troisième a tenté d’entrer au Canada avec de faux documents, mais il a été arrêté à la frontière. S’il était pris en compte que 2 736 participants au programme pilote pouvaient présenter une demande d’autorisation de retour en décembre 2013, ces premiers résultats suggèrent que les renvois effectués dans le cadre du programme sont durables.

Efficience et économie

Le programme pilote d’ARVR a-t-il permis de renvoyer les demandeurs d’asile déboutés de manière efficiente?

Le coût par renvoi au titre du programme pilote, incluant le coût de l’aide à la réintégration, était près du double du coût d’un renvoi à faible risque non admissible à une aide à la réintégration. Par contre, il faut la moitié moins d’efforts (10,5 h) pour traiter un renvoi dans le cadre du programme pilote que pour traiter un renvoi à faible risque (20,9 h). C’est que le coût de l’aide à la réintégration (1 594 $) vient doubler le coût de chaque renvoi (1 376 $), et c’est ce qui rend les renvois avec ARVR plus coûteux.

Les coûts assumés par le Canada pour le renvoi des demandeurs d’asile, excluant l’aide à la réintégration, sont comparables à ceux d’autres pays. Par contre, les pays qui offrent des programmes de retour volontaire comparent plutôt les coûts par renvoi aux renvois à risque élevé, et selon ce qu’ils rapportent, les renvois volontaires sont environ trois fois moins coûteux que les renvois à risque élevé. Ces chiffres sont comparables à ceux du programme pilote, puisque les retours assistés coûtent environ le tiers (29 %) des renvois à risque élevé.

Des frais imprévus sont venus s’ajouter à la mise en œuvre du POD. Les demandeurs d’asile déboutés issus d’un POD ont droit à la somme maximale de 500 $ au moment de leur départ, alors que ceux non issus d’un POD reçoivent jusqu’à 2 000 $ d’aide en nature. Toutefois, au départ, les bases de données de la CISR n’incluaient pas d’indicatifs pour distinguer le pays d’origine des demandeurs d’asile déboutés. Par conséquent, environ 142 participants ont reçu quelque 234 000 $ en aide à la réintégration, somme à laquelle ils n’auraient pas eu droit si leur statut POD avait été correctement indiqué dans le système.

Aucune prédiction n’avait été établie quant au nombre de demandeurs d’asile déboutés admissibles qui ne se sont pas inscrits ou qui se sont retirés après s’être inscrits. Le personnel a dû effectuer des tâches administratives qui n’ont pas mené au renvoi de ces participants, et ces derniers ont entraîné des coûts administratifs supplémentaires de l’ordre de 540 000 $.

Le programme pilote peut-il être reproduit dans d’autres régions du pays?

Les bureaux régionaux ont indiqué qu’ils avaient surtout besoin d’aide pour traiter les dossiers des personnes difficiles à renvoyer et d’une solution expéditive pour les demandeurs d’asile déboutés qui font encore l’objet d’une mesure d’interdiction de séjour. À la lumière des tendances et des volumes de demandes d’asile, il n’est pas possible de prédire avec certitude si l’ARVR pourrait être offerte ailleurs au pays. 

Recommandations, réponse de la direction et plan d’action

Réponse globale de la direction

La Direction générale des programmes est d’accord avec la recommandation. Les constatations de l’évaluation révèlent que le programme pilote d’ARVR s’est bien implanté même si les objectifs fondamentaux, soit de renvoyer plus rapidement et à moindres coûts les demandeurs d’asile déboutés, n’ont pas été atteints. La Direction générale des programmes est encouragée par les résultats positifs obtenus jusqu’à maintenant : le taux de clients ayant recours au programme est important : il dépasse les prévisions établies à 30 %; le fournisseur de services (l’Organisation internationale pour les migrations) s’occupe bien de sa part du projet; les clients qui se portent volontaires partent du pays plus rapidement que les personnes renvoyées par l’ASFC; le coût d’un renvoi dans le cadre du projet pilote (sans compter l’aide à la réintégration) est comparable à celui des mesures de retours volontaires dans d’autres pays et seulement trois participants du programme d’ARVR ont tenté de revenir au Canada (entre juin 2012 et décembre 2013), ce qui porte à croire que les retours sont durables.

La recommandation a été rédigée en vue de maximiser les retombées du programme pilote pour la durée de ce dernier.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 1:

Le vice-président de la Direction générale des programmes élabore et mette en œuvre, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, des stratégies fondées sur les enseignements tirés visant à apporter à court terme des ajustements aux opérations pour la durée du programme pilote.

Réponse de la direction

La Direction générale des programmes est d’accord avec la recommandation. Elle apportera des changements au projet pilote afin d’améliorer son efficacité à court terme et de présenter des options pour la prise de décisions à long terme à l’avenir.

Plan d’action de la direction Date d’achèvement
La Direction générale des programmes fournira à la haute direction, en consultation avec la Direction générale des opérations et autres parties intéressées, des options pour mettre en œuvre des changements pour gérer le reste des renvois de demandeurs d’asile déboutés dans le cadre du projet pilote d’ARVR qui tiennent compte de la responsabilité financière et de l’optimisation des résultats. Septembre 2014

1. Introduction et contexte

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) se charge de fournir des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité publique et de sécurité nationale. En vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), l’ASFC peut renvoyer du Canada toute personne qui fait l’objet d’une mesure de renvoi pour avoir violé la Loi.

Les Mesures de réforme du système de protection des réfugiés sont entrées en vigueur le 15 décembre 2012 et reposent sur la Loi sur les mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (LMRER) de même que sur la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada (LVPSIC)Footnote 2. En vertu de la LMRERFootnote 3, l’ASFC a obtenu les ressources nécessaires pour embaucher des agents supplémentaires en vue de réduire l’arriéré dans le traitement des demandes d’asile rejetées et a annoncé la mise en œuvre d’un projet pilote de retour volontaire pour simplifier le renvoi des demandeurs d’asile déboutés à faible risque. La LVPSICFootnote 4 est venue établir des cibles exigeant que l’ASFC renvoie 80 % des demandeurs d’asile déboutés dans l’année suivant la décision négative rendue par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR). La LVPSIC a également investi le ministre de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) de l’autorité nécessaire pour désigner certains pays comme sûrs afin d’accélérer le renvoi des demandeurs d’asile déboutés originaires de ces pays. Par ailleurs, les processus d’appel dont pouvaient se prévaloir les demandeurs d’asile récemment déboutés ont été modifiés, ce qui a contribué à l’accroissement du nombre de demandeurs d’asile déboutés jugés prêts à être retournés dans leur paysFootnote 5.

L’ASFC a introduit le programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) dans le but de faciliter le renvoi rapide et volontaire des demandeurs d’asile déboutés qui représentent un faible risque pour permettre à la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs de l’ASFC d’axer ses efforts sur les renvois à risque élevé. Le programme pilote a été mis en œuvre exclusivement dans la région du Grand TorontoFootnote 6 le 29 juin 2012 et devrait se terminer le 31 mars 2015. L’ASFC a retenu les services d’un tiers fournisseur de services, à savoir l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). L’ASFC se charge de déterminer l’admissibilité des participants et de les aiguiller vers l’OIM, qui s’occupe de planifier et d’organiser les départs. (Voir l’annexe B pour de plus amples détails.)

La somme de 31,9 millions de dollars a été affectée à ce projet sur quatre ans. Cela comprend le financement nécessaire au salaire du personnel de l’ASFC et de l’OIM qui traite les départs, ainsi que le coût de l’aide à la réintégration, des billets d’avion et des documents de voyage pour ceux qui retournent dans leur pays dans le cadre du programme pilote. Au titre de l’aide à la réintégration, les participants issus de pays d’origine désignés (POD) peuvent obtenir de 1 000 $ à 2 000 $ en soutien en nature dans leur pays d’origineFootnote 7. En revanche, les participants issus de pays reconnus comme sécuritaires reçoivent jusqu’à 500 $ en argent au moment de leur départFootnote 8.

Objet et portée de l’évaluation

L’évaluation du programme pilote de l’ASFC a été déterminée comme une priorité pour l’exercice financier 2014-2015 dans le Plan quinquennal d’évaluation des programmes de l’ASFC de 2013-2018 qui a été approuvé par le Comité d’évaluation de la haute direction en juillet 2013.

La présente évaluation a pour but d’examiner la pertinence et le rendement du programme pilote de l’ASFC en conformité avec la Politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du TrésorFootnote 9 et d’éclairer la décision de faire ou non du programme pilote un programme permanent. Plus particulièrement, l’évaluation porte sur l’harmonisation du programme pilote avec les besoins et les priorités en cours du gouvernement du Canada et de l’ASFC, ainsi que la mesure dans laquelle les résultats attendus ont été atteints. L’évaluation montre, dans la mesure du possible, l’écart entre le traitement des demandes d’asile rejetées selon le système en place avant et après les Mesures de réformes du système de protection des réfugiés, et avant et après la mise en œuvre du programme pilote afin de déterminer la mesure suivant laquelle ces deux initiatives ont contribué à renvoyer les demandeurs d’asile déboutés de manière rentable et rapide.

CIC utilisera la présente évaluation aux fins de l’évaluation globale des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés, qui doit être terminée au plus tard en décembre 2015. Dans le même ordre d’idées, l’OIM procédera à une évaluation portant sur l’incidence de l’aide à la réintégration offerte aux participants du programme pilote. Cette évaluation doit être terminée à l’automne 2014.

La Pièce 1 expose la portée de l’évaluation.

Pièce 1 : Questions de l’évaluation

  • Objet de l’évaluation : Pertinence (Le programme est-il toujours nécessaire?)
    • Le programme pilote cadre-t-il avec les responsabilités et avec les priorités du gouvernement fédéral et de l’ASFC?
    • Est-il nécessaire, au Canada, de voir au rapatriement assisté des demandeurs d’asile?
  • Objet de l’évaluation : Rendement – Obtention des résultats attendus (Les activités permettent-elles d’atteindre les résultats prévus?)
    • Dans quelle mesure le plan de conception et de mise en œuvre du programme pilote a-t-il permis d’atteindre les objectifs fixés?
    • Le programme pilote a-t-il encouragé les demandeurs d’asile déboutés à quitter le Canada de façon volontaire dans un délai raisonnable?
  • Objet de l’évaluation : Efficience et rentabilité (Démonstration de l’efficience et de la rentabilité)
    • Le programme pilote a-t-il permis de renvoyer les demandeurs d’asile déboutés de manière efficiente?
    • Le programme pilote peut-il être reproduit dans d’autres parties du pays?

La Division de l’évaluation des programmes de l’ASFC a réalisé les travaux de recherche relatifs à cette évaluation entre octobre 2013 et mars 2014. Des détails sur les méthodes de recherche sont fournis à l’annexe D.

Limites des recherches relatives à l’évaluation

Le programme pilote n’est en vigueur que depuis juin 2012. Par conséquent, il y avait des données de séries chronologiques limitées pour évaluer les résultats.

2. Principales constatations – Pertinence

Le programme pilote cadre-t-il avec les responsabilités et avec les priorités du gouvernement fédéral et de l’ASFC?

Le programme pilote cadre avec les priorités du gouvernement du Canada et de l’ASFC visant la réforme du système de protection des réfugiés, incluant le retour volontaire comme mécanisme utilisé pour renvoyer les demandeurs d’asile déboutés dans leur pays d’origine.

Gouvernement du Canada
Le gouvernement du Canada a réitéré l’importance de la réforme du système de protection des réfugiésFootnote 10. Comme le démontrent les lois adoptées au cours des dernières années (p. ex. la LMRER et la LVPSIC), la simplification du système de protection des réfugiés et le renvoi expéditif et efficient des demandeurs d’asile déboutés est une priorité du gouvernement fédéral. En ce sens, les retours volontaires sont l’un des moyens cernés pour réaliser cet objectif.

Agence des services frontaliers du Canada

En vertu de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada, l’ASFC administre quelque 90 lois, dont la LIPRFootnote 11 qui lui confère l’autorité de faire exécuter les mesures de renvoiFootnote 12. Pour donner suite à la LMRER et à la LVPSICFootnote 13, l’ASFC a mis au point les mesures suivantes pour gérer les renvois : 1) la stratégie de réduction de l’arriéré pour la réforme du système de protection des réfugiés; 2) les renvois expéditifs; et 3) le programme pilote d’ARVRFootnote 14.

Est-il nécessaire, au Canada, de voir au rapatriement assisté des demandeurs d’asile?

Selon les résultats attendus du programme pilote en ce qui a trait au renvoi expéditif et efficient des demandeurs d’asile déboutés représentant un faible risque, la nécessité de l’ARVR tel qu'il est conçu actuellement est discutable étant donné que les renvois se font moins rapidement et coûtent plus cher que d’autres renvois à faible risque depuis que les Mesures de réforme du système de protection des réfugiés sont entrées en vigueur.

Si le travail effectué dans le cadre du programme pilote est comparé aux renvois organisés par la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs, le programme pilote a permis de traiter plus rapidement les départs des dossiers les plus anciens, mais pas des dossiers déposés et ayant fait l’objet d’une décision après l’entrée en vigueur des nouvelles règles découlant des Mesures de réforme. (Voir la Pièce 4 pour obtenir de plus amples renseignements sur les temps de traitement.) Par ailleurs, le coût d’un renvoi dans le cadre du programme pilote, incluant l’aide à la réintégration, est plus élevé qu’un renvoi à faible risque traité par la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. (Voir la Pièce 7 pour obtenir des renseignements détaillés sur les coûts pour chaque type de renvoi.) Toutefois, un renvoi effectué au titre du programme pilote exige deux fois moins d’efforts (10,5 h de travail) qu’un renvoi à faible risque (20,9 h de travail). (Voir la Pièce 7 pour une estimation du niveau d’effort nécessaire pour chaque type deFootnote 15 renvoi.) Par conséquent, le programme pilote a contribué à économiser 32 687 heures de travail, ce qui est conforme à l’objectif de permettre à la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs de se concentrer sur les renvois à risque élevé.

À la lumière des statistiques sur le taux de participation à l’ARVR depuis le début du programme pilote, il se pourrait que le nombre de participants diminue au cours des prochaines années, ce qui aura pour conséquence d’accroître le coût de chaque renvoi. Le programme pilote a reçu de nombreuses demandes de demandeurs d’asile déboutés provenant d’un nombre limité de pays.

Le nombre de retours ayant bénéficié de l’ARVR a dépassé les attentes au cours de la première année, mais a rapidement diminué l’année suivante. Cela s’explique en partie par l’effet combiné des Mesures de réforme et de l’introduction de nouvelles exigences en matière de visa imposées pour certains pays, ce qui a entraîné une diminution du nombre total de demandes d’asile, passant de 33 250 demandes en 2009, à 10 380 demandes en 2013Footnote 16. Au cours de la première année, un plus grand nombre de demandeurs d’asile déboutés sont retournés dans leur pays à la suite de l’introduction des Mesures de réforme. Or, au cours de la deuxième année, le nombre de demandes d’asile a diminué, moins de ressources ont été affectées à l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs, et le taux d’inscription en personne a connu une baisse. (Voir la section sur le rendement pour obtenir des renseignements détaillés sur les cibles et le taux d’inscription en personne.) Dans le même ordre d’idées, les renvois effectués dans la région du Grand Toronto par les agents responsables de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs ont représenté 52,4 % des objectifs de renvois non criminels en 2013-2014.

Les participants au programme pilote sont retournés dans 94 pays différents; environ la moitié (48 %) des participants étaient originaires de la Hongrie et 9,2 % de la Colombie; et 38 des 94 pays (40,4 %) ont accueilli trois ressortissants et moins. Les cinq principaux pays de retour des demandeurs d’asile déboutés ayant bénéficié de l’ARVR représentaient 70,2 % de tous les retours. Les pays d’origine des réfugiés déboutés ont changé après la mise en œuvre des Mesures de réforme. Seule la Chine figure encore parmi les cinq principaux pays d’origine des demandeurs d’asile. Si les données des demandeurs qui se sont prévalus du programme à ce jour sont analysées, seule la Colombie fait encore partie des principaux pays d’origine. Il se peut donc que les taux de participation au programme pilote diminuent. (Pièce 2)

Pièce 2  : Comparatif des pays de retour et des pays d’origine des réfugiés après la mise en œuvre des Mesures de réforme

5 principaux pays de retour (% des retours totaux) Cinq principaux pays d’origine des réfugiés avant l’application des Mesures de réforme (% de l’inventaire total) Cinq principaux pays d’origine des réfugiés après l’application des Mesures de réforme (% de l’inventaire total) Cinq principaux pays figurant dans l’inventaire courant de l’ASFC Footnote 17(% de l’inventaire courant total)
Nom Nbre Nom Nbre Nom Nbre Nom Nbre
Hongrie*(48 %) 1 510 Hongrie*(9,3 %) 1 965 Chine (7,3 %) 739 Chine (12,1 %) 2 118
Colombie (9,2 %) 290 Chine (8,1 %) 1 710 Pakistan (6 %) 607 Mexique* (10,3 %) 1 806
Croatie*(5,2 %) 164 Croatie* (4,3 %) 913 Colombie (5,6 %) 574 États-Unis* (6,8 %) 1 187
République tchèque* (4 %) 125 Pakistan (4,2 %) 887 Nigéria (4,6 %) 466 Hongrie* (6,6 %) 1 153
Slovaquie* (3,7 %) 117 République populaire démocratique de Corée (3,5 %) 744 Syrie** (4,5 %) 461 Inde (6,6 %) 1 148

Source : Rapport d’étape mensuel sur l’ARVR, mars 2014. Inventaire courant de l’ASFC : données administratives de l’ASFC, janvier 2014. L’inventaire total courant de l’ASFC (en janvier 2014) se chiffrait à 17 522 dossiers. L’inventaire total de demandes pour les pays d’origine avant les Mesures de réforme se chiffrait à 21 059 et après la réforme, ce nombre était passé à 10 182. Cinq principaux pays d’origine avant et après la réforme de l’immigration : données administratives de CIC, décembre 2013; période avant les réformes : 15 décembre 2011 au 14 décembre 2012; période après les réformes : 15 décembre 2012 au 14 décembre 2013.

*Les pays d’origine désignés sont considérés comme sécuritaires par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration.

** Les retours vers la Syrie sont présentement en suspens jusqu’à ce que la situation là-bas soit stabilisée. Source : Citoyenneté et Immigration (2013), Le point sur la situation en Syrie. (http://www.cic.gc.ca/francais/ministere/media/avis/2013-04-17.asp ) (consulté le 11 avril 2014).

Depuis les années 70, des programmes de retour volontaire sont mis en œuvre en Europe pour encourager les demandeurs à retourner dans leur pays d’origineFootnote 18, et les organismes internationaux, notamment le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, soutiennent ce genre de programmesFootnote 19.

La principale raison pour laquelle les pays adoptent des programmes de retour volontaire est d’aider les gens à retourner dans leur pays d’origine dans la dignité et dans le respect de leurs droits de la personneFootnote 20. Le plan en dix points du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés vise, notamment, à encourager les retours volontaires et durables afin de mettre l’accent sur l’identification et la protection de réfugiés qui ont véritablement besoin de protection plutôt que sur les immigrants économiquesFootnote 21. La plupart des immigrants sont surtout à la recherche de meilleures conditions économiquesFootnote 22. Les cinq principaux pays de destination des participants au programme pilote ont affichés un produit intérieur brut moins élevé en 2008, et la croissance est restée faible depuisFootnote 23.

3. Principales constatations – Rendement

Dans quelle mesure le plan de conception et de mise en œuvre du programme pilote a-t-il permis d’atteindre les objectifs fixés?

Dans l’ensemble, le programme pilote a respecté les objectifs de conception et a été mis en œuvre comme prévu. Toutefois, certaines hypothèses de base ne se sont pas avérées.

Le cadreFootnote 24 du programme pilote d’ARVR faisait état du plan de conception et de mise en œuvre du programme. Comme il s’agissait d’un nouveau programme pour l’ASFC, le programme a été conçu selon des hypothèses qui ne pouvaient être validées avant le lancement (p. ex. Est-ce que les cibles étaient réalistes? Est-ce que tous les demandeurs inscrits retourneraient dans leur pays au moyen du programme pilote?).

Il a fallu adapter le plan de mise en œuvre du programme au fur et à mesure des imprévus (p. ex. il n’était prévu que des gens s’inscriraient en personne; il a donc fallu rédiger et appliquer des procédures par après). Après l’adoption de la LVPSIC, l’ASFC et l’OIM ont procédé rapidement au lancement de l’ARVR, le 29 juin 2012. L’ASFC a mis la touche finale aux procédures opérationnelles normalisées et a offert la formation nécessaire. L’OIM a ouvert son premier bureau au Canada en trois mois; c’est deux fois plus rapidement que ce que l’organisation a l’habitude de faire.

Les hypothèses utilisées pour estimer les cibles de renvoi ne tenaient pas compte de tous les facteurs susceptibles de rendre un demandeur d’asile débouté inadmissible au programme pilote. Ainsi, le niveau de renvoi a été surestimé.

Il était prévu dans le cadre du programme pilote d’ARVR que 30 % des demandeurs d’asile déboutés admissibles participeraient au programme. En fait, cette cible a été dépassée puisque 42,6 % des demandeurs admissibles sont retournés dans leur pays dans le cadre du programme piloteFootnote 25. Ce pourcentage est passé de 37,2 % des participants admissibles en 2012-2013, à 50,1 % en 2013-2014.

L’estimation des cibles de renvoi se fondait également sur l’inventaire des demandeurs d’asile déboutés de la région du Grand Toronto prêts à être renvoyés, moins un pourcentage estimatif (15 %) de ceux qui avaient un dossier criminel. Cependant, d’autres facteurs, comme une procédure juridique en suspens, un parrainage et une bataille juridique concernant la garde d’enfants, pouvaient également influer sur l’admissibilité d’un demandeur au programme pilote. Or, ces facteurs n’avaient pas été pris en compte dans le calcul des ciblesFootnote 26. Les cibles fixées (cible : 1 517, nombre réel : 1 602) ont été dépassées pendant la première année de mise en œuvre du programme pilote (période de neuf mois de juin 2012 à mars 2013), notamment grâce à une hausse temporaire de l’effectif responsable de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs chargé d’évaluer les dossiers et d’aiguiller les demandeurs d’asile déboutés vers le programme pilote et grâce au nombre inattendu de participants qui se sont inscrits en personne. Les cibles de la deuxième année étaient plus élevées puisqu’il s’agissait d’une année complète d’activité, mais elles n’ont pas été atteintes (cible : 2 700, nombre réel : 1 541) en raison d’une diminution de l’effectif responsable de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et d’une diminution des inscriptions en personne. (Voir la schématisation de la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et les processus d’inscription en personne à l’ARVR à l’annexe E.)

L’OIM a coordonné le retour des deux tiers des participants que l’unité de l’ARVR a aiguillés vers elle, et a obtenu des documents de voyage pour près de 20 % des participants.

Selon le cadre du programme pilote d’ARVR, l’OIM devait coordonner le départ de 80 % des participants que l’ASFC lui envoyait. Bien que cette cible n’ait pas été atteinte, les hypothèses utilisées pour fixer celle-ci n’avaient pas prévu que près du tiers (1 384, ou 29,4 %) des participants qui devaient être intéressés et admissibles selon la présélection effectuée ne partiraient pas dans le cadre du programme pilote. De nombreux participants éventuels (716 ou 51,7 %) ne se sont pas inscrits au programme une fois que l’ASFC les a aiguillés vers l’OIM, alors que d’autres (642 ou 46,4 %) se sont désistés après s’être inscrits. Une poignée de participants (26 ou 1,9 %) ont été exclus du programme pour non-respect des conditions. Parmi les motifs invoqués par les participants pour expliquer leur retrait du programme, il a été question des demandes d’évaluation des risques avant le renvoi (159 ou 3,4 %)Footnote 27, de l’incapacité d’obtenir des documents de voyage (10 ou 0,2 %), du désir de reporter leur renvoi à plus tard (72 ou 1,5 %) et de l’omission de se présenter à l’aéroport (90 ou 1,9 %)Footnote 28.

L’OIM a obtenu des documents de voyage pour 18,6 % des départs dans le cadre de l’ARVRFootnote 29. La Hongrie et le CanadaFootnote 30 comptent pour 42,6 % (217) des documents de voyage obtenus, bien que des documents aient été obtenus auprès de 67 pays différents, dont le Nigeria (9), le Sri Lanka (6) et la Chine (4). Le maintien de saines relations avec les pays destinataires pour favoriser les retours et obtenir des documents de voyage est l’une des pratiques exemplaires faisant partie intégrante des programmes de retour volontaireFootnote 31.

Le cadre du programme pilote d’ARVR comprenait des activités de communication visant à promouvoir le programme pilote, et dans l’ensemble, celles-ci ont été mises en œuvre. Par contre, des lacunes ont été relevées.

Selon le cadre, la communication avec les éventuels participants était un facteur de réussite essentiel. Des activités de communication clés, telles que des entrevues avec des agents de la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs, la communication d’information sur l’ARVR aux demandeurs d’asile au moment où ils présentent leur demande, la distribution de brochures et de dépliants et des séances de mobilisation publique, ont été mises en œuvre pendant le programme pilote. (Par exemple, le personnel de l’unité de l’ARVR et de l’OIM a organisé des séances de mobilisation avec des organisations communautaires qui travaillent auprès des groupes de réfugiés, mais peu d’analyses ont été réalisées pour déterminer si ces séances avaient eu un effet sur les taux de participationFootnote 32.)

En ce qui a trait aux communications externes, ni le site Internet de la CISR ni celui de CIC ne dirigent les demandeurs d’asile déboutés vers le programme pilote ou vers la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs de l’ASFC s’ils choisissent de quitter le Canada plutôt que d’interjeter appelFootnote 33. Les sites n’expliquent pas non plus que si les demandeurs d’asile déboutés quittent le Canada dans un délai de 30 jours, ils n’ont pas besoin d’une permission écrite pour revenir au Canada. Par contre, s’ils mettent plus de 30 jours à quitter le pays, ils doivent obtenir une permission écrite pour revenirFootnote 34. De plus, la lettre que la CISR envoie aux demandeurs d’asile déboutés pour leur expliquer que leur demande a été rejetée ne mentionne que les options d’appel. Il était pourtant prévu dans les documents de départ que la CISR joigne à la lettre de décision une trousse d’information sur l’ARVR. Mais cela n’a pas été fait.

Une étude visant les programmes de retour volontaire de plusieurs pays a mis au jour les pratiques exemplaires suivantes en matière de communicationFootnote 35 :

  • présenter des mesures stratégiques claires et uniformes afin de gagner la confiance des demandeurs d’asile déboutés;
  • miser sur des activités de mobilisation pour sensibiliser les demandeurs au programme de retour volontaire et au soutien offert;
  • veiller à ce que les politiques des différents ministères soient compatibles;
  • présenter les politiques de manière claire et éviter les malentendus;
  • communiquer efficacement les renseignements au sujet du programme pilote.

Le programme pilote a-t-il encouragé les demandeurs d’asile déboutés à quitter le Canada de façon volontaire dans un délai raisonnable?

Pour estimer le temps nécessaire au renvoi d’un demandeur d’asile débouté dans le cadre du programme pilote d’ARVR et de la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs, le nombre moyen de jours qui se sont écoulés entre la date à laquelle la CISR a rendu sa décision et la date du départ a été utilisé, et les résultats selon qu’il s’agissait d’un POD ou non ont été répartis. L’incidence des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés sur les renvois de ces derniers a été considérée, et les départs ont été analysés selon la date à laquelle la demande d’asile a été présentée et la date à laquelle la décision a été rendueFootnote 36. (Pièce 3)

Pièce 3 : Analyse de l’inventaire des demandes d’asile avant et après la mise en œuvre des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés

Le diagramme montre une ligne de temps divisée par trois boîtes alignées de gauche à droite qui contiennent une description. Au centre de la ligne de temps, il est inscrit le 15 décembre 2012, date à laquelle les mesures de réforme du système de protection des réfugiés sont entrées en vigueur.

La boîte de gauche représente les demandes d’asile qui ont été présentées et ont fait l’objet d’une décision avant le 15 décembre 2012. Il s’agit de l’inventaire des demandes d’asile en arriéré.

La boîte du milieu correspond aux demandes d’asile qui ont été soumises avant le 15 décembre 2012, mais qui ont fait l’objet d’une décision après cette date. Il s’agit de l’inventaire des demandes d’asile en transition.

La boîte de droite représente les demandes d’asiles qui ont été soumises et ont fait l’objet d’une décision après le 15 décembre 2012. Il s’agit de l’inventaire des demandes d’asile du nouveau système.

Dans le cadre du programme pilote, les départs ont été traités plus rapidement pour les demandes faisant partie de l’arriéré et de l’inventaire de transition, mais ce ne fut pas le cas pour les demandes d’asile rejetées issues de l’inventaire du nouveau système. Pour tous les départs, avec et sans ARVR, les départs de demandeurs déboutés issus d’un POD ont été traités plus rapidement que ceux des autres demandeurs.

Comme le démontre la Pièce 4, le programme pilote a permis de renvoyer plus rapidement les demandeurs déboutés dont la demande faisait partie de l’arriéré et de l’inventaire de transition et, comme il était prévu, les demandeurs originaires d’un POD ont quitté plus rapidement le Canada que les autres. En moyenne, les départs des demandeurs déboutés issus de l’inventaire du nouveau système se sont faits plus rapidement que les départs des demandeurs issus des deux autres inventaires. Toutefois, le traitement des départs a été plus lent dans le cadre du programme pilote que dans le cadre de la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Il n’est pas rare que les retours volontaires prennent plus de temps (p. ex. au Royaume-Uni, il faut 55 jours de plusFootnote 37 pour traiter les départs volontaires).

Pièce 4  : Délai de traitement moyen, en jours, entre la date à laquelle la décision a été rendue par la CISR et le départ des demandeurs déboutés, de juin 2012 à décembre 2013.

  Pays d’origine désignés Pays d’origine non désignés Total
  Sans ARVR Avec ARVR Écart Sans ARVR Avec ARVR Écart Sans ARVR Avec ARVR Écart
Arriéré - - - 582,9 322,0 260,9 - - -
Transition 130,9 110,1 20,8 163,9 149,4 14,5 154,4 120,4 34,0
Nouveau système 32,0 52,0 -20,0 68,9 83,8 -14,9 65,2 75,0 -9,8

Source : Le calcul a été effectué à partir des données administratives. Un écart négatif signifie que le temps de traitement avec le programme pilote est plus lent. Des demandeurs qui ont quitté le pays avec ARVR, 12,7 % étaient originaires d’un POD et 87,3 % d’un pays non désigné. En revanche, 1,7 % des demandeurs qui ont quitté le Canada sans ARVR étaient originaires d’un POD et 98,3 % d’un pays non désigné.

Le programme pilote a contribué à la diminution de l’arriéré dans les demandes d’asile rejetées.

Après le lancement du programme pilote, le délai moyen entre la date à laquelle la CISR a rendu sa décision et le départ du demandeur sans ARVR a augmenté de 88 jours. Les départs simples ont été traités dans le cadre du programme pilote et les dossiers plus complexes ont été pris en charge par les Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. La quasi-totalité (4 327 ou 95,8 %) des départs sans ARVR étaient issus de l’arriéré alors que les départs effectués dans le cadre du programme pilote d’ARVR étaient issus en partie de l’arriéré (2 240 ou 82,1 %) et en partie de l’inventaire de transition (458 ou 16,8 %). Logiquement, la date de la décision de la CISR associée aux départs sans ARVR était plus ancienne, ce qui a donné lieu à des temps de traitement plus longs. Dans l’ensemble, 83,2 % (2 268) des participants au programme pilote ont quitté le pays dans l’année suivant la dernière décision négative de la CISR. Ce pourcentage chute à 53,6 % (2 420) pour les renvois à faible risque sans ARVR.

Les participants qui s’inscrivent en personne au programme pilote ont davantage de chance de quitter le pays et de le faire plus rapidement que ceux qui s’inscrivent à la suite d’une entrevue de présélection menée par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs.

La majorité (6 659 ou 81,1 %) des entrevues de présélection au titre de l’ARVR sont menées par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Pour chaque 2,6 entrevues que les agents réalisent, un participant s’inscrit au programme et environ le quart (1 815 ou 27,3 %) des participants jugés admissibles et intéressés à la suite de la présélection quittent le pays dans le cadre du programme pilote. À titre de comparaison, les participants qui s’inscrivent en personne représentent 19 % des entrevues de présélection (menées par l’unité de l’ARVR de l’ASFC), et la plupart (1 328 ou 85,8 %) quittent le pays. Ils comptent d’ailleurs pour 42 % de tous les départs effectués dans le cadre du programme pilote. Un aussi grand nombre d’inscriptions en personne était imprévu; selon le plan de conception, il était prévu que les inscriptions se feraient principalement à la suite des entrevues réalisées par les agents de la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Or, les participants qui s’inscrivent en personne sont plus motivés à partir.

Les inscriptions au programme pilote ont été analysées selon que les demandeurs se sont inscrits à la suite d’une entrevue ou en personne, et les résultats ont ensuite été répartis selon que la demande a été présentée et jugée avant ou après la mise en œuvre des Mesures de réforme et selon que le demandeur était originaire ou non d’un pays désigné sécuritaireFootnote 38. La Pièce 5 représente le délai de traitement moyen pour les participants au programme pilote qui se sont inscrits à la suite d’une entrevue avec des agents de la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et ceux qui se sont inscrits en personne. Presque tous les participants au programme pilote (410 ou 96,7 %) qui ont quitté le pays dans un délai de 90 jours s’étaient inscrits en personne. Ce mode d’inscription entraîne un départ beaucoup plus expéditif que les entrevues, que ce soit pour les demandeurs qui retournent vers un POD ou non.

Pièce 5  : Nombre moyen de jours entre la date à laquelle la CISR a rendu sa décision et la date du départ pour les participants au programme pilote qui se sont inscrits à la suite d’une entrevue de présélection et ceux qui se sont inscrits en personne, de juin 2012 à décembre 2013

Pièce 5 : Nombre moyen de jours entre la date à laquelle la CISR a rendu sa décision et la date du départ pour les participants au programme pilote qui se sont inscrits à la suite d’une entrevue de présélection et ceux qui se sont inscrits en personne, de juin 2012 à décembre 2013

Le graphique montre le nombre de jours qui s’est écoulé avant le départ du Canada d’un participant au programme pilote d'ARVR. Les données sont réparties par renvois faisant partie de l’arriéré et de l’inventaire de transition, et réparties plus finement par inscriptions à la suite d’une entrevue et en personne. Les données relatives à l’inventaire de transition sont également réparties par pays d’origine désignés et non désignés.

Les deux premières colonnes ont trait aux renvois dans des pays non désignés faisant partie de l’arriéré. Au total, 367 demandeurs se sont inscrits à la suite d’une entrevue et 245 demandeurs se sont inscrits en personne.

Les deux colonnes du milieu ont trait aux renvois dans des pays d’origine désignés faisant partie de l’inventaire de transition. Au total, 251 demandeurs se sont inscrits à la suite d’une entrevue et 81 demandeurs se sont inscrits en personne.

Les deux dernières colonnes ont trait aux renvois dans des pays non désignés faisant partie de l’inventaire de transition. Au total, 294 demandeurs se sont inscrits à la suite d’une entrevue et 115 demandeurs se sont inscrits en personne.

Source : Le calcul a été effectué à partir des données administrativesFootnote 39

Près du tiers (826 ou 36,9 %) des participants dont la demande faisait partie de l’arriéré et 82,8 % (280) des participants dont la demande faisait partie de l’inventaire de transition s’étaient inscrits en personne.

La quantité d’aide à la réintégration offerte ne pesait pas vraiment dans la décision des participants au programme pilote d’interjeter ou non appel de la décision défavorable rendue à l’égard de leur demande d’asile.

L’aide à la réintégration devait promouvoir un renvoi durable et encourager les participants à quitter le Canada plus rapidement. La quantité d’aide offerte est directement liée au nombre d’appels interjetés par les participants pour renverser la décision de la CISRFootnote 40, Footnote 41. Au cours des deux années d’activité du programme pilote, environ 40 % des demandeurs qui ont quitté le pays dans le cadre du programme pilote avaient choisi soit de ne pas interjeter d’appel, soit de retirer leur appel avant que la CISR ne rende sa décision (39,3 % en 2012-2013 et 38,7 % en 2013-2014); dans le cas de ceux qui avaient formé un appel, le pourcentage a diminué légèrement (50,8 % en 2012-2013 et 47,3 % en 2013-2014); et le pourcentage de demandeurs ayant fait appel à deux reprises a légèrement augmenté (9,9 % en 2012‑2013 et 13,9 % en 2013-2014). Entre le 29 juin 2012 et décembre 2013, les participants recevaient, en moyenne, la somme de 1 594 $ en aide à la réintégrationFootnote 42. Cela comprend les 427 participants à l’ARVR issus d’un POD qui ont reçu la somme maximale de 500 $ chacun.

De plus, en décembre 2013, trois participants au programme pilote avaient tenté de revenir au Canada. Deux ont présenté une demande de retour au Canada, laquelle a été refusée, et le troisième a tenté de revenir au moyen de faux documents, mais il a été intercepté à la frontière. Comme 2 736 participants au programme pilote pouvaient présenter une demande en décembre 2013, ces premiers résultats suggèrent que les renvois effectués dans le cadre du programme sont durables.

Près de la moitié (47,2 %) des participants au programme pilote ont utilisé l’aide à la réintégration pour défrayer le coût d’un logement temporaire; près du tiers (29,4 %) ont acheté des objets ménagers; et 12,8 % ont utilisé les sommes reçues pour suivre une formation ou démarrer une entrepriseFootnote 43. Ce sont principalement les circonstances personnelles des rapatriés (p. ex. célibataire, famille) qui déterminaient comment ceux-ci dépensaient l’aide financière reçueFootnote 44. Dans le cadre du programme pilote, les participants ont droit au même montant d’aide à la réintégration quel que soit leur pays de retour.

4. Démonstration de l’efficience et de l’économie

Le programme pilote a-t-il permis de renvoyer les demandeurs d’asile déboutés de manière efficiente?

La possibilité de réaliser des économies est l’une des principales raisons derrière la mise en œuvre du programme pilote. Les coûts ont été analysés de la manière suivante :

  • budget total;        
  • coûts et niveau d’effort selon le modèle de répartition des ressources;
  • comparaison avec les coûts à l’échelle internationale.

Le budget était relativement adéquat pour couvrir les coûts. Le manque à gagner en 2012-2013 était attribuable au taux de participation qui a été plus élevé que prévu et qui a entraîné un plus grand nombre de départs et, par conséquent, des dépenses plus élevées en aide à la réintégration.

Le financement affecté au programme pilote comprend les coûts salariaux et non salariauxFootnote 45 de l’ASFC, ainsi que les coûts directs et les coûts de fonctionnement de l’OIM (p. ex. aide à la réintégration, billets d’avion et documents de voyage) (Pièce 6). Au cours de l’exercice financier 2012-2013, le programme pilote a contribué à un plus grand nombre de départs (1 602) que prévu, ce qui a entraîné un manque à gagner dans le budget non salarial. Comme le nombre de départs a été moins élevé (1 541) au cours de l’exercice financier 2013-2014, les besoins en ressources ont été moindres.

Pièce 6  : Budget du programme pilote, de 2012-2013 à 2013-2014, en milliers de dollars

  2012-2013* 2013-2014 Total
Dépenses salariales Budget Réel Écart Budget Réel Écart Budget Réel Écart
AC 734 $ 608 $ 126 $ 804 $ 664 $ 140 $ 1 538 $ 1 273 $ 265 $
Dépenses non salariales
OIM 5 263 $ 5 283 $ -20 $ 10 232 $ 8 725 $ 1 507 $ 15 496 $ 14 007 $ 1 489 $
AC 43 $ 109 $ -66 $ 48 $ 196 $ -148 $ 92 $ 305 $ -213 $
Sous-total des dépenses non salariales 5 306 $ 5 392 $ -86 $ 10 280 $ 8 921 $ 1 359 $ 15 588 $ 14 312 $ 1 276 $
Total 6 040 $ 6 000 $ 40 $ 11 084 $ 9 585 $ 1 499 $ 17 126 $ 15 585 $ 1 541 $

Source : Données administratives. La période visée pour les données de 2013-2014 a pris fin le 19 février 2014. * Le programme pilote a été lancé le 29 juin 2012. Par conséquent, les données de 2012-2013 représentent une période de neuf mois d’activité. Les dépenses salariales n’incluent pas le régime d’avantages sociaux des employés. Les montants associés à l’OIM comprennent tous les coûts de fonctionnement de l’OIM ainsi que les coûts directs du programme liés aux participants (p. ex. aide à la réintégration, billets d’avion et documents de voyage). Une valeur négative représente un manque à gagner.

À mesure que le nombre de départs effectués dans le cadre du programme pilote a diminué, le coût total pour chaque départ a augmenté.

Selon le budget global réservé au programme pilote et affiché à la Pièce 6, au cours de l’exercice financier 2012-2013, le coût total de chaque départ s’élevait à 3 745 $. La diminution du nombre de participants au cours de l’exercice financier 2013-2014 a entraîné une hausse du coût associé à chaque départ, lequel est passé à 6 220 $. Depuis l’entrée en vigueur du lancement, le coût total moyen par départ se chiffre à 4 959 $Footnote 46.

Les renvois effectués dans le cadre du programme pilote coûtent trois fois moins cher que les renvois à risque élevé, mais un peu plus du double des renvois à faible risque.

Le coût d’un départ effectué dans le cadre du programme pilote a été comparé à des renvois à risque élevé et à faible risqueFootnote 47. Comme les demandeurs ayant un casier judiciaireFootnote 48 ne sont pas admissibles au programme pilote, les coûts associés aux demandeurs représentant un faible risque se rapprochent davantage de ceux liés aux participants du programme pilote. Comme l’indique la Pièce 8, l’évaluation comprend le coût des renvois à faible risque et à risque élevé pour établir une comparaison avec les autres pays qui offrent des programmes de retour volontaire et qui comparent leurs coûts aux renvois à risque élevé. En tenant compte du modèle de répartition des ressources de l’ASFC, le niveau d’effort (en heures) et les coûts (dépenses salariales, billets d’avion et aide à la réintégration) ont été comparés pour chaque type de renvoi. (Pièce 7)

Pièce 7  : Résumé des coûts et du niveau d’effort exigés pour chaque départ, selon l’estimation du modèle de répartition des ressources, 2012-2013

  Nombre de retours Coûts (dépenses salariales et non salariales) Niveau d’effort (en heures)
Départs effectués dans le cadre du programme pilote 3 143 2 969 $ 10.5
Renvoi représentant un faible risque (sans escorte) 12 320 1 435 $ 20.9
Renvoi représentant un risque élevé (sous escorte) 1 085 10 250 $ 60.0

Source : Le nombre de retours effectués dans le cadre du programme pilote en mars 2014. Les montants ont été calculés au moyen des données du modèle de répartition des ressources de l’ASFC. Le modèle pour le programme pilote comprend les Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs, l’unité responsable de l’ARVR et l’OIM. Selon le modèle de répartition des ressources, il existe deux types de renvoi à faible risque et trois types de renvois à risque élevé. Les coûts et le niveau d’effort qui y sont associés proviennent d’une moyenne pondérée (selon le nombre de départs pour chaque type de renvoi) pour faciliter la comparaison.

Selon les estimations, le coût direct de chaque départ effectué dans le cadre du programme pilote se chiffre à 2 969 $; de ce montant, la moitié provient de l’aide à la réintégration et des coûts associés au bureau local de l’OIM (1 594 $) et le reste représente ce qu’il en coûte pour traiter les renvois dans le cadre du programme pilote (1 376 $). À ce titre, un renvoi effectué dans le cadre du programme pilote coûte environ 29 % du coût moyen d’un renvoi à risque élevé (10 250 $) et tout près du double (206,8 %) du coût moyen d’un renvoi à faible risque (1 435 $).

L’OIM se charge de près de la moitié du processus de renvoi pour les participants du programme pilote, ce qui permet aux agents de l’ASFC d’axer leurs efforts sur les renvois représentant un risque élevé. Selon le niveau d’effort affiché à la Pièce 7, les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs terminent un renvoi en 20,9 heures approximativement comparativement à 10,5 heures pour les renvois au titre du programme. De ces 10,5 heures de travail, 5,2 heures sont prises en charge par l’OIM.

Le coût du programme pilote canadien pour chaque renvoi sans aide à la réintégration est semblable à celui des programmes de retour volontaire comparables exécutés dans d’autres pays.

Pour établir un comparatif avec d’autres programmes de retour volontaire offerts ailleurs, un exercice de comparaison international a été effectué. Les autres pays qui exécutent des programmes de retour volontaire comparent généralement les coûts de leur programme aux coûts des renvois à risque élevé et déclarent que les coûts des retours volontaires représentent environ le tiers des renvois à risque élevéFootnote 49. Au Royaume-Uni, il est estimé que 40 % des participants au programme appliquent alors qu’ils sont en détention, d’où la comparaison logique avec les renvois à risque élevéFootnote 50. Comme le montre la Pièce 8, l’aide à la réintégration offerte ailleurs est plus généreuse que celle offerte dans le cadre du programme canadien, ce qui entraîne une hausse des coûts totaux assumés par les autres pays. Grâce au fonds européen pour les retours (European Return Fund) qui couvre une partie du coût des retours volontaires, les pays d’Europe ont un fardeau financier moindre à assumerFootnote 51

Pièce 8 : Comparatif des coûts, par départ, des programmes de retour d’autres pays (diverses années, en dollars canadiens)

Pays Coût moyen de chaque retour à risque élevé Coût de base d’un rapatrie-ment Sommes réservées à l’aide à la réintégration Coût total d’un rapatriement Coût total d’un rapatriement exprimé en pourcentage du coût moyen à risque élevé
  Extrémité inférieure
(A)
Extrémité supérieure
(B)
Extrémité inférieure Extrémité supérieure Extrémité inférieure
(C)
Extrémité supérieure
(D)
Extrémité inférieure
(C/A)
Extrémité supérieure
(D/B)
Belgique - - 2 175 $ 609 $ 1 914 $ 2 784 $ 4 089 $ - -
Canada 1 830 $ 16 727 $ 1 376 $ 500 $ 2 000 $ 1 876 $ 3 376 $ 102,5% 20,2%
Allemagne - - 1 789 $ 424 $ 1 059 $ 2 213 $ 2 848 $ - -
Norvège 15 113 $ 17 284 $ 2 258 $ 2 084 $ 7 643 $ 4 342 $ 9 901 $ 28,7% 57,3%
Suède 28 405 $ 1 175 $ 3 233 $ 6 367 $ 4 408 $ 7 542 $ 15,5% 26,6%
Royaume-Uni 20 946 $ 24 169 $ 2 437 $ 2 417 $ 3 223 $ 4 854 $ 5 660 $ 23,2% 23,4%

Source : Richard Black, Michael Collyer, Will Sommerville (2011), Pay-to-go Schemes and other Noncoercive returns programs: Is Scale Possible? p. 5. Un seul coût pour la Suède pour un retour sous escorte a été trouvé. Les données recueillies pour le Royaume-Uni remontent à 2013. Source pour les sommes réservées à l’aide à la réintégration : United Kingdom Immigration Enforcement. Source pour les retours sous escorte : (https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/253981/28426_UK_average_costs_involved_in_detaining_each_illegal_immigrant.pdf) (consulté le 7 mai 2014).

Remarques : 1. Le coût moyen du plan d’aide financière au retour (Pay to go plan) n’inclut pas l’aide à la réintégration. Tous les coûts ont été rajustés en fonction de l’inflation pour traduire les coûts de 2013. Les calculs ont été effectués au moyen de l’European Commission Eurostat, Harmonized Indices of Consumer Prices (http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=prc_hicp_aind&lang=en) (consulté le 28 avril 2014).

2. Les coûts en euros ont été convertis en dollars canadiens en utilisant la moyenne annuelle du taux de change de la Banque du Canada pour l’année visée (http://www.bankofcanada.ca/rates/exchange/10-year-converter/) (consulté le 6 mars 2014).

3. Les coûts des retours canadiens sous escorte se fondent sur les coûts directs de l’ASFC pour les renvois sous escorte effectués par voies terrestre et aérienne, selon les estimations de 2012-2013.

Certaines données n’étaient pas accessibles. Elles sont représentées par un tiret (-).

Les tarifs aériens sont défrayés plus souvent dans le cadre du programme pilote que pour les renvois effectués par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs.

L’ASFC achète les billets d’avion pour 40 % des gens qui sont déportés du Canada. Dans le cadre du programme pilote, ce sont presque tous les billets de retour (92 %) qui sont payés, et un peu plus de la moitié (51 %) de ces billets sont des cas relevant du transporteur aérien. Avec un coût moyen par billet d’avion de 950 $, cela représente quelque 1,3 million de dollars en dépenses additionnellesFootnote 52. Le programme pilote assume ces dépenses parce que : 1) le retour est effectué de manière volontaire, ce qui fait que le transporteur aérien ne peut être responsable du coût du billetFootnote 53, et 2) l’ASFC respecte la volonté de l’OIM que les retours soient effectués dans l’anonymat. Selon le cadre du programme d’ARVR, il était prévu que ces dépenses seraient recouvrées auprès des transporteurs aériens, mais ce ne fut pas le casFootnote 54.

Le concept de pays d’origine désigné n’a pas été bien compris lorsqu’il est entré en vigueur, et cela a entraîné des dépenses supplémentaires et des messages contradictoires.

Lorsque le concept de POD est entré en vigueur le 15 décembre 2012, il n’était pas clair s’il s’appliquait aux demandes d’asile présentées avant le 15 décembre 2012, mais ayant fait l’objet d’une décision après cette date. Au départ, le statut POD n’était pas indiqué dans les bases de données de l’immigration administrées par la CISR. Ainsi, quelque 142 participants ont reçu ensemble environ 234 000 $ de plus que ce à quoi ils auraient eu droit si leur statut POD avait été correctement indiquéFootnote 55. Le lancement du POD a constitué un important changement de politique qui n’a pas été communiqué efficacement aux éventuels participants ni aux groupes communautaires de soutien.

Près du tiers des participants au programme pilote se sont retirés du programme avant de quitter le Canada, ce qui a contribué à accroître les dépenses administratives du programme.   

Le coût associé aux participants qui sont aiguillés vers le programme pilote, mais ne s’y inscrivent pas, ou s’y inscrivent, mais ne quittent pas le pays après s’être inscrits a été estimé. Pour ce faire, le modèle de répartition des ressources des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs, de l’unité responsable de l’ARVR de l’ASFC et des tâches effectuées par l’OIM a été utilisé. (Pièce 9) 

Pièce 9  : Coûts administratifs approximatifs des désistements, de juin 2012 à mars 2014

  Coût par dossier
Raisons du désistement Nombre de dossiers Entrevue par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs Unité de l’ASFC respon-sable de l’ARVR OIM Deuxième entrevue par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs Coût total par dossier Coût total pour tous les dossiers
Ne s’est pas inscrit 716 97 $ 139 $ - 97 $ 332 $ 237 561 $
Désistement après inscription 642 97 $ 139 $ 126 $ 97 $ 458 $ 294 162 $
Retrait du programme pilote pour non-respect des conditions 26 97 $ 139 $ 126 $ 97 $ 458 $ 11 913 $
Total 1 384 - - - - - 543 637 $

Source : Les calculs ont été effectués au moyen des données tirées du rapport d’étape mensuel sur l’ARVR de mars 2014 et du modèle de répartition des ressources. Au total, 4 701 demandeurs d’asile déboutés ont été jugés admissibles et intéressés en mars 2014. (1 384 / 4 701) X 100 = 29,4 %.

Les demandeurs d’asile déboutés jugés admissibles et intéressés qui ne s’inscrivent pas ou qui s’inscrivent, mais finissent par se désister entraînent des coûts de fonctionnement supplémentaires de l’ordre de 543 637 $.

Le programme pilote peut-il être reproduit dans d’autres parties du pays?

D’un point de vue régional, il a été suggéré de mettre en place un volet pour l’acquisition des documents de voyage pour les demandeurs d’asile déboutés difficiles ou ayant un casier judiciaire et un volet pour les demandeurs qui font encore l’objet d’une mesure d’interdiction de séjour.

Les différents inventaires régionaux ont été examinés. Ceux de la région du Grand Toronto, de la région du Québec et de la région des Prairies comptent des demandeurs d’asile déboutés de nationalités qui ont déjà eu recours au programme pilote à ce jour; les inventaires de trois régions (Pacifique, Nord de l’Ontario, Sud de l’Ontario) comptent des demandeurs difficiles à renvoyer; et l’inventaire de la région de l’Atlantique est très basFootnote 56. De l’inventaire actif, près de la moitié des demandeurs sont de la région du Grand Toronto (50,1 %) et le tiers sont du Québec (30,1 %). Chaque région compte un amalgame de nationalités parmi les demandeurs d’asile déboutés, et chacune comprend quelques nationalités qui ont affiché des taux élevés de participation dans la région du Grand Toronto. Par conséquent, à la lumière des tendances et des volumes de demandes d’asile, il est difficile de dire si l’ARVR pourrait être reproduite ailleurs au pays.

À la lumière de ces constatations, et de celles liées au plan de conception et de mise en œuvre du programme pilote, il est recommandé que :

Recommandation 1: Le vice-président de la Direction générale des programmes élabore et mette en œuvre, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, des stratégies fondées sur les enseignements tirés visant à apporter à court terme des ajustements aux opérations pour la durée du programme pilote.

5. Conclusion

Les conclusions tirées de la présente évaluation montrent que le programme pilote a été mis en œuvre adéquatement, et ce, même si les objectifs de base n’ont pas été atteints, à savoir de renvoyer plus rapidement et à un moindre coût les demandeurs d’asile déboutés. Certaines hypothèses à l’origine du programme pilote ne se sont pas avérées. Une belle réussite inattendue a été l’option d’inscription en personne. Bien qu’ils représentaient 19 % des entrevues de présélection, les participants qui s’inscrivent en personne ont contribué pour 42 % de tous les départs. Il faut continuer de recueillir des données dans le cadre du programme pilote pour appuyer les activités courantes et pour étayer la décision de transformer ou non l’ARVR en un programme permanent. Ces données permettent également de soutenir l’évaluation horizontale qui doit être menée par CIC.

Vous trouverez dans le sommaire un exposé détaillé des principales conclusions et recommandations, ainsi que la réponse de la direction et le plan d’action qui ont découlé de la présente évaluation.


Annexe A : Acronymes et abréviations

AC
Administration Centrale
ARVR
Aide au retour volontaire et à la réintégration
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
CIC
Citoyenneté et Immigration Canada
CISR
Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada
ERAR
Examen des risques avant renvoi
LIPR
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
LMRER
Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés
LVPSIC
Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada
NHQ
National Headquarters
OIM
Organisation internationale pour les migrations
POD
Pays d’origine désigné

Annexe B – Aperçu du programme

Dans le cadre des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés mises de l’avant en vertu de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (LMRER) et de la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada (LVPSIC), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) s’est engagée à faciliter le renvoi en temps opportun de demandeurs d’asile déboutés dans l’année suivant la décision négative définitive de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) concernant le statut du demandeur. Le programme pilote mis en place visait à attirer 30 % des demandeurs admissibles de la région du Grand Toronto où le programme a été exécuté.  

Le programme pilote a permis de simplifier la façon dont l’Agence traite les renvois à faible risque, en les aiguillant vers un modèle d’observation volontaire géré par un partenaire de service. Ce modèle devait permettre à l’ASFC de concentrer ses ressources sur les renvois à risque élevé et offrir à l’ASFC des ressources supplémentaires afin qu’elle réduise le nombre de dossiers à traiter.

Résumé du programme pilote

Le programme pilote a été mis en œuvre exclusivement dans la  région du Grand TorontoFootnote 57 à compter de l’été 2012, et il sera en vigueur jusqu’au 31 mars 2015. L’ASFC doit déterminer l’admissibilité des participants et les aiguiller vers l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) aux fins de traitement de leur dossier. En vue de l’exécution du programme pilote, l’ASFC a retenu les services de l’OIM comme fournisseur de services indépendants, et celle-ci est chargée d’accélérer le renvoi de demandeurs d’asile déboutés qui présentent un risque faible. Les tâches de l’OIM sont les suivantes :

  • faciliter les préparatifs de voyage dans le cas de renvois, y compris l’obtention de billets d’avion et de documents de voyage;
  • offrir des conseils aux demandeurs d’asile déboutés relativement à leurs responsabilités et leurs options en matière de renvoi – à ne pas confondre avec des conseils juridiques;
  • offrir de l’aide non financière pour la réintégration du pays de retour (p. ex. faciliter la création d’une petite entreprise, aide au placement) afin de conférer à leur retour un caractère durable.

Avantages du programme

Le programme pilote devrait permettre d’effectuer des renvois plus rapides et à moindre coût en vertu de la LVPSIC, grâce aux avantages suivants :

  • réduction du nombre de dossiers de renvoi de l’ASFC présentant un faible risque;
  • observation accrue des mesures de renvoi;
  • réduction du nombre d’examens des risques avant renvoi (ERAR) pour les demandeurs d’asile déboutés présentant un faible risque;
  • réduction du nombre de demandeurs qui font appel des décisions;
  • obtention d’un plus grand nombre de documents de voyage;
  • réduction du coût des avantages sociaux versés aux demandeurs d’asile déboutés;
  • réduction de l’arriéré de travail relatif aux renvois de l’ASFC;
  • réduction des demandes à la Cour fédérale, des demandes d’ERAR et des demandes fondées sur des motifs humanitaires dans l’arriéré de travail concernant les renvois.

Même si le nombre de personnes qui ont renoncé à leur droit à ces mécanismes de recours ou qui ont retiré leurs demandes en raison de leur participation au programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration à l’ARVR devrait être faible, les économies réalisées grâce à un meilleur temps de traitement sont importantes pour Citoyenneté et Immigration Canada (CIC).

Intervenants de l’ASFC

Direction générale des programmes
L’Administration centrale de l’ASFC assume la responsabilité fonctionnelle du programme alors que les opérations du programme pilote sont principalement prises en charge par l’unité responsable de l’ARVR située dans le Centre d’exécution de la loi du Grand Toronto. L’unité responsable de l’ARVR relève de l’Administration centrale. L’unité responsable de l’ARVR au Centre d’exécution de la loi du Grand Toronto travaille en étroite collaboration avec le bureau canadien d’ARVR de l’OIM situé près du Centre d’exécution de la loi du Grand Toronto.

Direction générale des opérations
Le programme pilote est exécuté par la Direction générale des opérations dans la région du Grand Toronto.

Direction générale du contrôle
La Direction générale du contrôle exerce un leadership organisationnel et opérationnel pour l’administration des ressources du budget du programme pilote et des exigences du Conseil du Trésor pour les programmes qui tirent à leur fin relativement à l’ensemble des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés. Par ailleurs, les services de comptabilité générale offrent des conseils au sujet des paiements versés à l’OIM.

Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie
La Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie offre son soutien en ce qui concerne l’élaboration et la mise en œuvre d’outils de gestion de l’information clés pour la collecte et la surveillance des principaux éléments de données.

Direction générale des services intégrés
La Direction générale des services intégrés fournit de façon constante des conseils au sujet des activités de communication relatives à l’ARVR ainsi que des conseils sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, le cas échéant.

Intervenants des autres ministères

Citoyenneté et Immigration Canada est responsable de la politique relative aux Mesures de réforme du système de protection des réfugiés dans leur ensemble, dont l’ARVR fait partie. Depuis le 29 juin 2012, CIC doit également produire un dépliant (offert en plusieurs langues) devant être remis à tous les demandeurs d’asile au moment où ceux-ci présentent leur demande à l’agent des services frontaliers, à l’agent d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs ou à l’agent d’un bureau intérieur de CIC.

Partenaire d’une organisation bilatérale

Organisation internationale pour les migrations
Le partenaire de mise en œuvre de l’ARVR est l’OIM. L’Organisation partage son temps entre son bureau canadien, où elle aide les participants avant leur départ du Canada, et ses bureaux de mission, où elle aide les participants dans leurs pays de retour respectifs.

Le bureau de Toronto de l’OIM doit aider les participants à élaborer un plan de réintégration, à choisir une date de retour et à acheter des billets d’avion. Il s’assure que les participants prennent l’avion, il confirme qu’ils ont bien embarqué, et il fournit une escorte à tous les points de transfert des vols pour vérifier que les clients arrivent à destination dans le pays de retour. Les agents de ce bureau travaillent aussi avec l’unité de l’ASFC responsable de l’ARVR pour veiller au transfert de renseignements sans difficulté; notamment, ils avisent l’ASFC lorsque des clients se retirent du programme ou ne satisfont pas aux exigences du programme, et ils communiquent des données de surveillance sur les opérations de l’OIM.

Annexe C – Modèle logique du programme

En collaboration avec certains intervenants clés à l’ASFC, un modèle logique a été élaboré et a servi d’assise à un plan de projet pour le programme pilote d’ARVR. Le modèle logique (voir la pièce C-1) associe visuellement les activités du programme avec ses extrants (ce qu’il produit) et ses résultats (ce qu’il vise à réaliser). Il a aussi servi de base au cadre d’évaluation, sorte de feuille de route pour les travaux d’évaluation.

Pièce C-1 : Modèle logique du programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration

  • 1. Mandat du programme : Contribue à la réduction de l’exécution de mesures de renvoi pour les demandeurs d’asile déboutés.
  • 2. Activités :
    • 2.1. Élaboration du projet pilote (ASFC)
      • 2.1.1. Élaborer, surveiller et superviser le programme
      • 2.1.2. Établir et entretenir des relations avec l’OIM
        • Extrants : Lancement du programme pilote d’ARVR (mène à l’activité 2.2)
    • 2.2. Exécution du projet
      • ASFC : Communiquer avec les participants potentiels à l’ARVR (mène aux résultats immédiates 3.1, 3.2 et aux activités 2.2.3 et 2.3.1)
        • Extrants : Participants à l’ARVR (mène à l’activité 2.1.3)
      • 2.2.2. ASFC : Évaluer et superviser l’admissibilité
        • Extrants : Renvois à l’OIM (mène à l’activité 2.2.4 OIM : conclusion immédiate 3.1)
      • 2.2.3. OIM : Recevoir et traiter les demandes
        • Extrants : Conseils avant le départ
      • 2.2.4. OIM : Planifier l’aide à la réintégration avec les participants à l’ARVR
        • Extrants : Plans d’aide à la réintégration
      • 2.2.5. OIM : S’occuper des préparatifs de voyage
        • Extrants : Itinéraires de voyage, billets d’avion, renvoi
      • 2.2.6. OIM : Préparer des rapports pour l’ASFC
        • Extrants : Données financières, statistiques et rapports de suivi
  • 3. Résultats immédiates :
    • 3.1. Départ dans un délai raisonnable des demandeurs d’asile déboutés présentant un risque faible
    • 3.2. Départ économique des demandeurs d’asile déboutés
  • 4. Résultat intermédiaire :
    • 4.1. Les renvois dans le cadre de l’ARVR ont un caractère durable.
  • 5. Résultat ultime :
    • 5.1. Le système d’octroi de l’asile du Canada est rapide, équitable et exempt d’abus de pouvoir.
  • 6. Résultat stratégique :
    • 6.1. Le commerce international et les voyages sont facilités à la frontière du Canada et la population du Canada est protégée contre les risques liés à la frontière

Annexe D – Méthode d’évaluation

Dans le cadre de l’évaluation, des données qualitatives et quantitatives ont été recueillies pour examiner les enjeux au moyen des méthodes de recherche décrites ci-dessous.

Examen des documents

Un examen des documents a été entrepris pour confirmer la pertinence du programme pilote et pour déterminer si celui-ci atteint les résultats attendus. Les examens ont aussi permis de déterminer la mesure dans laquelle les activités du programme respectent et appuient les priorités. Cette méthode, en complément des autres, a permis d’évaluer si le programme pilote favorise la réalisation des résultats prévus, notamment, de prévoir des mesures incitatives pour faciliter le retour volontaire, dans leur pays d’origine, des demandeurs d’asile déboutés; d’élaborer une stratégie visant le traitement accéléré des renvois en réduisant la nécessité de recourir aux renvois sous escorte; de participer aux efforts déployés en vue de réduire l’arriéré des renvois et d’assurer un caractère durable aux renvois dans le cadre du programme pilote d’ARVR. Voici certains des documents examinés :

  • les documents/rapports sur la planification de l’ASFC, les diagrammes organisationnels, les documents soulignant les rôles et les responsabilités ainsi que la correspondance interne pertinente portant sur la mise en œuvre et la gestion de l’ARVR;
  • les documents définissant les priorités de l’ASFC en ce qui concerne l’ARVR;
  • la loi et autres documents liés au cadre législatif/réglementaire pour le renvoi de demandeurs d’asile déboutés;
  • les procédures et processus documentés comme les procédures normales d’exploitation et les normes de service;
  • la correspondance, les dossiers, les rapports et les données concernant les résultats de l’ARVR;
  • les documents définissant les priorités et les exigences du gouvernement du Canada et de l’ASFC;
  • tous les autres documents pertinents.

Analyse documentaire

Une analyse documentaire relative à la conception, à l’exécution et au rendement de programmes semblables offerts dans d’autres pays à des fins de comparaison a aussi été réalisée. Par ailleurs, les lignes directrices, les cadres et les autres documents pertinents du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés portant sur les demandeurs d’asile afin de mieux comprendre le contexte de ces programmes ont été examinés.

Analyse des données financières et des données sur le rendement

Une analyse des données statistiques et financières a été menée afin de déterminer les tendances du programme pilote, d’évaluer l’efficience et l’efficacité des activités de programmes et de déterminer les aspects qui pourraient être améliorés :

  • les budgets de l’ASFC et de l’OIM, incluant l’aide à la réintégration et les billets d’avion, et les dépenses relatives aux activités d’ARVR (salaires, fonctionnement et entretien);
  • le modèle de répartition des ressources de l’ASFC pour les renvois;
  • les données sur le rendement de l’ASFC et de l’OIM pour calculer le temps de traitement à partir de la date à laquelle la CISR rend sa décision jusqu’à la date du départ du demandeur débouté pour les renvois avec et sans ARVR; le temps de traitement à également été analysé selon qu’il s’agissait d’un renvoi vers un pays d’origine désigné (POD) ou non, et selon que la demande d’asile avait été présentée et avait fait l’objet d’une décision avant (arriéré) l’entrée en vigueur des Mesures de réforme du système de protection des réfugiés (15 décembre 2012), avait été présentée avant cette date, mais avait fait l’objet d’une décision ultérieurement (transition) ou avait été présentée et avait fait l’objet d’une décision après le 15 décembre 2012 (nouveau système) ont été également analysé.

Entrevues avec les intervenants clés

Douze entrevues individuelles et en groupe avec des intervenants clés internes et externes afin de recueillir des renseignements qualitatifs sur la pertinence et le rendement du programme pilote ont été menées. De plus, ces entrevues ont servi à recueillir des opinions et des explications au sujet des données et des résultats obtenus au moyen d’autres méthodes. Parmi les personnes rencontrées en entrevue, des intervenants des secteurs suivants ont été inclus :

  • des directeurs de l’Administration centrale, notamment de la Direction générale des programmes, de la Direction générale des opérations et de la Direction générale des services intégrés;
  • la direction et les employés de l’ASFC de la  région du Grand Toronto qui prennent part à l’exécution du programme pilote d’ARVR;
  • des représentants de l’OIM qui participent à l’exécution de l’ARVR;
  • des représentants d’organisations non gouvernementales qui travaillent auprès des réfugiés.

Visites sur place

Trois visites sur place ont été effectuées dans le cadre de la présente évaluation. Deux visites ont eu lieu au Centre d’exécution de la loi du Grand Toronto et une autre au bureau de Toronto de l’OIM. Ces visites ont permis à l’équipe d’évaluation de bien comprendre le mode de gestion et d’exécution du programme pilote d’ARVR dans les bureaux locaux, et de voir comment le personnel régional assure la coordination avec les principaux partenaires et avec l’Administration centrale. Par ailleurs, ces visites ont donné à l’équipe d’évaluation l’occasion de mener des entrevues afin de valider certaines données, de mieux comprendre le processus de présélection et d’examiner l’application des rôles et des responsabilités de l’ASFC et de l’OIM. Enfin, les visites sur place ont donné l’occasion aux employés régionaux et aux principaux intervenants de donner des exemples de ce qui fonctionne bien et de ce qui pourrait être amélioré.

L’équipe d’évaluation s’est jointe à l’unité de l’ASFC responsable de l’ARVR lors d’une visite de surveillance du rendement qui a eu lieu à Budapest (Hongrie) en octobre-novembre 2013. La visite comptait un examen des documents sur les finances et le rendement, des entrevues individuelles et en groupe ainsi que des visites sur place.

Annexe E – Schéma du processus de l’ARVR

Le schéma montre deux colonnes côte-à-côte formées de trois boîtes chacune. Dans les deux colonnes, on voit une flèche qui pointe de la première boîte à la deuxième boîte, et une autre flèche qui pointe de la deuxième boîte à la troisième.

Le titre « Présélection par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs » est placé au-dessus des trois boîtes de la colonne de gauche.

Première boîte : Examiner le dossier et procéder à une vérification des antécédents.

Deuxième boîte : Mener des entrevues de présélection, offrir l’ARVR si le demandeur y est admissible. Si ce dernier est intéressé, l’aiguiller vers l’unité responsable de l’ARVR.

Troisième boîte : L’unité responsable de l’ARVR examine le dossier. Si le demandeur est admissible et intéressé, l’unité l’aiguille vers l’OIM.

Le titre « Inscriptions en personne dans les bureaux de l’unité responsable de l’ARVR » est placé au-dessus des trois boîtes de la colonne de droite.

Première boîte : Mener des entrevues de présélection.

Deuxième boîte : Créer un dossier et procéder à une vérification des antécédents (p. ex. pour vérifier que le demandeur n’a pas de casier judiciaire).

Troisième boîte : Si le demandeur est admissible et intéressé, l’unité l’aiguille vers l’OIM.

Footnotes

Footnote 1

Le statut de pays d’origine désigné est appliqué aux pays qui ne comptent généralement pas de réfugiés, et ce processus se fait dans le respect des droits de la personne. Le statut de POD est entré en vigueur le 15 décembre 2012. Les pays qui ne figurent pas sur la liste des POD sont considérés comme des pays d’origine non désignés. Source : Citoyenneté et Immigration Canada (2013), Document d’information — Résumé des changements apportés au système canadien d’octroi de l’asile (http://www.cic.gc.ca/francais/ministere/media/documents-info/2012/2012-11-30c.asp) (consulté le 10 avril 2014.)

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Footnote 2

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013), Vérification de l’Initiative de réforme du système d’octroi de l’asile (http://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/reports-rapports/ae-ve/2013/rri-irsoa-fra.html#a1) (consulté le 10 avril 2014).

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Footnote 3

Source : Gouvernement du Canada (2010), Loi sur les mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (http://lois.justice.gc.ca/fra/LoisAnnuelles/2010_8/TexteComplet.html) (consulté le 14 avril 2014).

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Footnote 4

Source : Gouvernement du Canada (2012), Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada (http://lois.justice.gc.ca/fra/LoisAnnuelles/2012_17/TexteComplet.html) (consulté le 14 avril 2014).

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Footnote 5

Source : Citoyenneté et Immigration Canada, Examen des risques avant renvoi – Demandes d’asile présentées au Canada (http://www.cic.gc.ca/francais/refugies/aucanada/examen-risques.asp) (consulté le 10 avril 2014.).

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Footnote 6

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2012), Liste détaillée des endroits offrant l’ARVR dans la région du Grand Toronto. (consulté le 10 décembre 2013).

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Footnote 7

Le soutien est offert au bureau régional de l’OIM. Si l’OIM n’a pas de bureau dans le pays d’origine du participant, des dispositions sont prises avec un organisme non gouvernemental local pour répartir les fonds.

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Footnote 8

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013), À propos du programme pilote d’ARVR (http://www.cbsa-asfc.gc.ca/prog/avrr-arvr/menu-fra.html) (consulté le 11 avril 2014).

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Footnote 9

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Suite des politiques du Conseil du Trésor (http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=15024) (consulté le 11 avril 2014).

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Footnote 10

Source : Gouvernement du Canada (2013), Discours du Trône ouvrant la deuxième session, quarante et unième législature du Canada (http://www.parl.gc.ca/Parlinfo/Documents/ThroneSpeech/41-2-f.html) (consulté le 2 avril 2014).

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Footnote 11

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013), Lois, règlements et autres renseignements relatifs aux mesures réglementaires (http://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/actreg-loireg/legislation-fra.html) (consulté le 2 avril 2014).

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Footnote 12

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2011), Délégation – Désignation et Délégation par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés
(http://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/actreg-loireg/delegation/irpa-lipr-2011-03-fra.html#a6) (consulté le 4 mars 2014).

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Footnote 13

Source : Citoyenneté et Immigration (2013) Document d’information — Résumé des changements apportés au système canadien d’octroi de l’asile dans la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada (http://www.cic.gc.ca/francais/ministere/media/documents-info/2012/2012-02-16f.asp) (consulté le 10 mars 2014).

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Footnote 14

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013), Mesures de réforme du système de protection des réfugiés – Améliorer le système canadien d’octroi de l’asile (consulté le 10 mars 2014).

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Footnote 15

Calculé de la manière suivante : (nombre d’heures de travail effectuées par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (20,9) – nombre d’heures avec l’ARVR (10,5)) x nombre de départs avec ARVR en mars 2014 (3 143).

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Footnote 16

Données obtenues auprès de Citoyenneté et Immigration Canada selon des rapports internationaux. Source : Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (2013), HCR : niveaux et tendances de l’asile dans les pays industrialisés 2012. p. 22.

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Footnote 17

Historiquement, près de la moitié des demandeurs d’asile dont le dossier fait partie de l’inventaire actif de renvoi de l’ASFC résident dans la région du Grand Toronto.

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Footnote 18

Source : Richard Black, Michael Collyer, Will Sommerville (2011), Pay-to-go Schemes and other Non-coercive returns programs: Is Scale Possible? p. 5. Un seul exemple de coût pour un retour à risque élevé a été trouvé pour la Suède et le Royaume-Uni, p. 1.

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Footnote 19

Source : Service d’élaboration de politiques et d’évaluation du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (2013), Difficult decisions : A review of UNHCR’s engagement with Assisted Voluntary Return programmes, p. 12. (http://www.unhcr.org/51f924209.html) (consulté le 31 mars 2014).

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Footnote 20

Source : Service d’élaboration de politiques et d’évaluation du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (2013), Difficult decisions : A review of UNHCR’s engagement with Assisted Voluntary Return programmes, p. 12 (http://www.unhcr.org/51f924209.html) (consulté le 31 mars 2014).

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Footnote 21

Source : Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (2007), Refugee Protection and Mixed Migration:
A 10-Point Plan of Action (http://www.unhcr.org/4742a30b4.html) (consulté le 31 mars 2014).

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Footnote 22

Source : Fonds des Nations Unies pour la population, Linking Population, Poverty and Development (http://www.unfpa.org/pds/migration.html) (consulté le 11 avril 2014).

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Footnote 23

Source : Banque mondiale (2014), World Data Bank, Indicateurs du développement dans le monde (http://databank.banquemondiale.org/data/home.aspx) (consulté le 11 avril 2014).

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Footnote 24

Source : Agence canadienne des services frontaliers (2012), cadre du programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration.

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Footnote 25

Calculé selon la méthode suivante : Départs totaux au titre de l’ARVR (3 143) / nombre total de demandeurs admissibles et intéressés (4 876) + nombre total de demandeurs admissibles, mais pas intéressés (2 499). Source : Rapport d’étape mensuel de l’ARVR, mars 2014.

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Footnote 26

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013), programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration (http://www.cbsa-asfc.gc.ca/prog/avrr-arvr/menu-fra.html) (consulté le 14 mars 2014).

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Footnote 27

En réalité, 257 clients ont présenté une demande d’évaluation des risques avant le renvoi pendant qu’ils faisaient partie du programme, et 102 ont réintégré le programme après avoir reçu une décision défavorable. Les calculs se fondent sur le nombre de demandeurs d’asile déboutés aiguillés vers l’OIM en mars 2014 (4 701).

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Footnote 28

À titre de comparaison, la Belgique a déclaré que 22 % des participants à son programme de retour volontaire ont omis de se présenter à l’aéroport. Source : OIM (2011), Rapport annuel 2011, REAB (http://avrr.belgium.iom.int/images/stories/FR_REAB_AnnualReport_2011_FINAL_low%20resolution.pdf) p. 38 (consulté le 27 mars 2014).

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Footnote 29

Au total, 509 documents de voyage avaient été obtenus en décembre 2013. Il y a eu 2 736 départs au total.

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Footnote 30

En tout, 194 enfants nés au Canada de parents demandeurs d’asile déboutés sont repartis avec leurs parents.

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Footnote 31

Source : European Migration Network (2011), Programmes and Strategies in the EU Member States fostering Assisted Return to and Reintegration in Third Countries, p. 85.

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Footnote 32

L’Organisation internationale pour les migrations a organisé 91 séances de mobilisation (35 rencontres individuelles et 56 séances de groupe) avec plus de 90 organisations. Source : L’Organisation internationale pour les migrations (2014), programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration, région du Grand Toronto, bilan à mi-parcours pour le Canada, du 29 au 31 janvier 2014, Toronto, Canada, p. 38-40.

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Footnote 33

Le site Internet de CIC offre de l’information sur le programme pilote dans la section sur les Mesures de réforme (http://www.cic.gc.ca/francais/refugies/reforme-arv.asp) (consulté le 9 mai 2014). Par contre, le site ne comprend pas d’information sur le programme pilote dans la section sur les recours qui s’offrent aux personnes dont la demande a été rejetée. (http://www.cic.gc.ca/francais/refugies/aucanada/rejetee.asp) (consulté le 14 mai 2014).

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Footnote 34

Une mesure d’interdiction de séjour se transforme automatiquement en mesure d’expulsion 30 jours suivant l’exécution de la mesure. Des personnes qui ont quitté le pays alors qu’elles faisaient l’objet d’une interdiction de séjour, celles qui participaient au programme pilote étaient plus nombreuses (198 ou 7,8 %) que celles qui ne s’y étaient pas inscrites (202 ou 4,7 %). Source : Agence des services frontaliers du Canada, Document d’information (2013) sur les renvois (consulté le 1er avril 2014).

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Footnote 35

Source : European Migration Network, (2011), Programmes and Strategies in the EU Member States fostering Assisted Return to and Reintegration in Third Countries, p. 85.

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Footnote 36

Les Mesures de réforme du système de protection des réfugiés comprenaient également des normes de service visant à raccourcir le délai entre la présentation de la demande et la décision. Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013). Mesures de réforme du système de protection des réfugiés (consulté le 10 avril 2014).

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Footnote 37

Source : Susan Banki, Ilan Katz, (2009), Resolving Immigration Status, Part 2 : Comparative Case Studies, ministère de l’Immigration et de la Citoyenneté de l’Australie, novembre 2009 (http://www.immi.gov.au/media/publications/pdf/unsw-report-2.pdf) (consulté le 31 mars 2014).

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Footnote 38

Le statut de pays d’origine désigné est appliqué aux pays qui ne comptent généralement pas de réfugiés et ce processus se fait dans le respect des droits de la personne. Le statut de POD est entré en vigueur le 15 décembre 2012. Tous les pays qui ne figurent pas sur la liste des POD sont considérés comme des pays d’origine non désignés. Source : Citoyenneté et Immigration Canada (2013), Document d’information — Résumé des changements apportés au système canadien d’octroi de l’asile (http://www.cic.gc.ca/francais/ministere/media/documents-info/2012/2012-11-30c.asp) (consulté le 10 avril 2014).

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Footnote 39

Les statistiques pour le nouveau système n’incluent que les inscriptions en personne, puisque la CISR s’affaire à rendre ses décisions concernant les demandes qui ont été faites après le 15 décembre 2012, et il y a un retard entre le moment où la CISR rend sa décision et le moment où le dossier est saisi dans l’inventaire des renvois de l’ASFC.

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Footnote 40

Selon leur situation particulière, des demandeurs d’asile déboutés pourraient avoir accès à l’une ou à plusieurs des options d’appel suivantes : Examen des risques avant renvoi, Section d’appel des réfugiés, Cour fédérale et motifs d’ordre humanitaire. Source : Citoyenneté et Immigration Canada (2012), Demandes d’asile au Canada – Recours qui s’offrent aux personnes dont la demande a été rejetée. http://www.cic.gc.ca/francais/refugies/aucanada/rejetee.asp (consulté le 17 avril 2014).

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Footnote 41

Les participants au programme pilote d’ARVR originaires d’un pays non désigné reçoivent respectivement 2 000 $, 1 500 $ ou 1 000 $ en aide à la réintégration selon qu’ils n’ont interjeté aucun appel ou qu’ils ont formé un ou deux appels. Les demandeurs originaires d’un pays désigné peuvent recevoir jusqu’à 500 $, et les membres de la famille sont admissibles à la somme de 200 $ par personne, jusqu’à concurrence de 1 500 $ par famille. Ces sommes sont versées immédiatement avant le départ du Canada. Source : Programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration, http://www.cbsa-asfc.gc.ca/prog/avrr-arvr/menu-fra.html (consulté le 10 février 2014).

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Footnote 42

Le montant moyen de l’aide à la réintégration se chiffrait à 1 426 $, plus la somme de 168 $ par départ versée en frais de service aux bureaux locaux de l’OIM.

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Footnote 43

Source : L’Organisation internationale pour les migrations (2014), programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration, région du Grand Toronto, bilan à mi-parcours pour le Canada, du 29 au 31 janvier 2014, Toronto, Canada, p. 25. Toutes ces options sont couvertes dans le cadre du programme pilote d’ARVR.

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Footnote 44

Source : L’Organisation internationale pour les migrations (2013), rapport provisoire sur le programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration de l’Agence des services frontaliers du Canada, région du Grand Toronto, septembre à décembre, p. 12.

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Footnote 45

Les dépenses salariales et non salariales de l’AC incluent les équipes de Toronto et d’Ottawa responsables de l’ARVR. Mais elles n’incluent pas les coûts liés aux entrevues de présélection effectuées par les agents des Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs pour déterminer l’admissibilité à l’ARVR des demandeurs d’asile déboutés.

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Footnote 46

Le coût total par départ a été calculé selon la formule suivante : (exercice financier 2012-2013) 6 000 000 $/1 602 = 3 745 $; (exercice 2013‑2014) 9 585 000 $/1 541 = 6 220 $; (exercices 2012-2014) 15 585 000 $/2 981 = 4 959 $.

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Footnote 47

Source : Agence des services frontaliers du Canada, cadre du programme pilote d’ARVR (2012), p. 31.

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Footnote 48

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013), programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration (http://www.cbsa-asfc.gc.ca/prog/avrr-arvr/menu-fra.html) (consulté le 14 mars 2014).

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Footnote 49

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2012) Document d’information – Programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration (consulté le 14 mars 2014).

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Footnote 50

L’un des trois programmes de retour volontaire du Royaume-Uni est ouvert aux personnes qui ont déjà fait de la prison pour des motifs liés à l’immigration. Source : Services d’élaboration de politiques et d’évaluation du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (2013), Difficult decisions : A Review of UNHCR’s engagement with Assisted Voluntary Return programmes, p. 7.

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Footnote 51

Source : Commission européenne (2013), fonds de retour (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/migration-asylum-borders/return-fund/index_en.htm) (consulté le 27 mars 2014).

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Footnote 52

Dans l’ensemble de données recueillies, 1 397 départs au titre de l’ARVR désignés comme une responsabilité du transporteur aérien ont été recensés. Les estimations ont été calculées de la manière suivante : pour le pourcentage de responsabilité du transporteur aérien en décembre 2013 : (cas faisant intervenir la responsabilité du transporteur aérien (1 397) / nombre total de départs (2 736) X 100 = 51 %. Pour le coût approximatif des billets d’avion : 950 $ X 1 397 = 1 327 150 $.

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Footnote 53

Certains pays ont suggéré de renommer les programmes de retour volontaire pour mieux traduire la nature obligatoire de la mesure de renvoi; par exemple « programme de rapatriement et de réintégration ». Source : Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees, (2013), Request for Information: Terminology Used for Assisted Return, p. 2.

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Footnote 54

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2012), cadre du programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration, p. 23.

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Footnote 55

L’estimation a été calculée de la manière suivante : somme réservée à l’aide à la réintégration selon le nombre d’appels interjetés (278 000 $) -  somme réservée à l’aide à la réintégration pour un POD (43 700 $) = 234 000 $.

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Footnote 56

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2013), inventaires des dossiers de renvoi et inventaires prévus, par région et par citoyenneté.

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Footnote 57

Source : Agence des services frontaliers du Canada (2012), liste détaillée des endroits offrant l’ARVR dans la région du Grand Toronto  (consulté le 10 décembre 2013).

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