Archivé - Audit sur l’Initiative d’armement

Juin 2015

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1.0 Introduction

Dans son budget de 2006, le gouvernement du Canada a officiellement annoncé son intention d’armer les agents de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC ou l’Agence) et de ne plus laisser des agents des services frontaliers (ASF ou agents) travailler seuls.

Au moyen de l’Initiative d’armement (l’Initiative), l’ASFC s’est fait autoriser la dépense approximative d'un 1 milliard de dollars étalée sur 10 ans (de 2006-2007 à 2015-2016) qui couvrira la mise en place de l’infrastructure, des processus et de la formation nécessaires afin d’équiper 4 800 agents d’une arme à feu de service, et de convertir quelque 800 postes d’étudiants salariés saisonniers en 400 équivalents temps plein. L’approbation obtenue en octobre 2006 permettait aussi le « jumelage », de façon à éviter que des agents travaillent seuls. L’ASFC a fait du jumelage un volet de financement distinct.

Depuis 2006, le nombre de postes auxquels est associée l’utilisation d’une arme à feu est passé de l’estimation initiale de 4 800 à environ 6 744 en mars 2014. La hausse concerne les 1 200 postes affectés aux vérifications hors site, et les 744 postes additionnels de première ligne consacrés à l’exécution de la loi dans les modes routier et maritime et dans les bureaux intérieurs. Une fois l’Initiative terminée, en 2015-2016, l’ASFC financera le maintien de l’accréditation au maniement des armes à feu des agents, peu importe leur lieu d’affectation, de façon à bénéficier de la souplesse que procure un personnel de première ligne entièrement accrédité.

La Division de l’armement fait partie de la Direction de la formation et de l’apprentissage de la Direction générale des ressources humaines. Elle est tenue de diriger le processus d’armement des agents autorisés de l’ASFC, de dispenser une formation de grande qualité, d’établir une solide assise en matière de politiques et d’adopter un cadre de gestion rigoureux.

À la Direction générale du contrôle, la Direction de la sécurité et des normes professionnelles est chargée d’établir et d’évaluer les normes relatives à l’entreposage sécuritaire des armes à feu et des munitions de l’Agence, et de réaliser des enquêtes et des rapports sur des cas de prétendues inconduites mettant en cause les armes à feu, les munitions et les autres dispositifs de défense de l’Agence.

Les directeurs généraux des régions voient à l’observation par l’Agence des politiques, directives et procédures normales d’exploitation produites par la Division de l’armement, en ce qui a trait à l’armement et au recours à la force, ainsi qu’aux processus opérationnels établis par la Direction de la formation et de l’apprentissage.

2.0 Importance de l'audit

L’ASFC gère, contrôle et assure la sécurité des frontières canadiennes à quelque 1 200 points dans tout le Canada. Les ASF font face à un défi grandissant pour intercepter les menaces potentielles, y compris les personnes qui posent un risque élevé, les armes à feu, les explosifs et les drogues. Pour que les frontières canadiennes soient sécuritaires, le gouvernement doit veiller à ce que ceux qui les surveillent soient eux-mêmes en sécurité. Doter les agents de l’ASFC d’armes courtes et leur donner de la formation, et éliminer les situations où ils travaillent seuls, contribueront à l’atteinte de cet objectif.

L’objectif de l’audit portait sur le cadre et les pratiques de contrôle de gestion en place, afin de vérifier que :

  • les objectifs de l’Initiative d’armement seront atteints le 31 mars 2016;
  • les exigences de la politique et du programme d’armement sont respectées.

L’annexe A expose la portée et les critères de l’audit.

3.0 Énoncé de conformité

L’audit respecte les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, tel que le confirment les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Comme l’exige la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, la stratégie et les méthodes de vérification adoptées sont conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des vérificateurs internes et à la Norme relative à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

4.0 Opinion de l’audit

L’Agence est en bonne voie d’atteindre son objectif d’armement en 2016, qui consiste à armer tous les agents de première ligne occupant un poste qui nécessite le port d’une arme à feu. Les agents armés ont reçu une formation et des outils pertinents, et une structure de gouvernance permet de surveiller le programme dans son ensemble. Les exigences de la politique et du programme d’armement sont respectées. La gestion des armes à feu et des munitions non conformesFootnote 1 laisse place à l’amélioration. Il y a aussi matière à revoir la séparation des tâches liées à certains postes administratifs lorsque les titulaires ont accès à la fois aux armes à feu et aux munitions.

5.0 Principales constatations

L’Agence a doté l’Initiative d’armement d’une structure de gouvernance adéquate. Des comités de surveillance stratégique ont régulièrement reçu des renseignements opportuns qui leur ont permis de surveiller efficacement les objectifs, les risques, les stratégies et les résultats rattachés à l’Initiative. Les risques touchant l’Initiative d’armement ont été cernés et atténués.

Les employés ont reçu la formation, les outils et les renseignements dont ils ont besoin pour s’acquitter de leurs responsabilités en matière d’armement.

Les armes à feu de service et les munitions de l’Agence comprises dans notre échantillon ont été correctement sécurisées, inscrites à l’inventaire et gérées tout au long de leur durée utile. La gestion de l’inventaire pourrait être améliorée, entre autres, par la consignation rapide dans le Système administratif d’entreprise des munitions d’exercice utilisées, et par l’amélioration de la configuration des espaces d’entreposage à l’entrepôt national. De plus, le processus d’élimination des armes à feu de service et des munitions non conformes devrait être officialisé. Enfin, l’accès simultané du personnel administratif aux armes à feu de service et aux munitions devrait être restreint.

Dans l’ensemble, les renseignements sur la formation et les rapports de surveillance sont jugés complets, rapides et précis pour permettre une surveillance constante de l’armement. Il est possible de fournir au Comité exécutif de l’Agence des statistiques sur le nombre d’agents en poste qui ont réussi le Cours sur le maniement des armes à feu de service.

L’objectif de l’Agence d’armer tous les agents de première ligne au plus tard le 31 mars 2016 suit l’évolution prévue.

6.0 Résumé des recommandations

L’audit a produit les recommandations suivantes :

  • élaborer et mettre en œuvre des mesures pour contrôler l’équipement non conforme, notamment par le rappel et l’aliénation des armes à feu de service et des munitions;
  • séparer les tâches du personnel administratif qui a accès aux armes à feu et aux munitions.

7.0 Réponse de la direction

Pour faire passer l’Initiative d’armement à un programme, les constatations du présent audit contribueront à approfondir et à peaufiner le programme d’armement afin d’en faire un programme permanent. Les constatations permettront à la direction d’améliorer les processus actuels et de les adapter aux priorités en évolution de l’Agence, tout en appuyant la gestion du changement à mesure que nous devenons une agence pleinement armée d’application de la loi.

8.0 Constatations de l’audit

8.1 Gouvernance de l’Initiative d’armement et responsabilisation

Critère de l’audit :

  • Une structure de gouvernance de l’armement appropriée est établie.

Un cadre officiel de gouvernance assure la surveillance efficace d’un projet majeur tel que l’Initiative d’armement. Une bonne structure de gouvernance permet de surveiller efficacement les objectifs et raffermit la gestion globale du rendement organisationnel et la reddition de comptes qui s’y rapporte.

L’évolution de l’Initiative d’armement est régie et surveillée par deux organes de surveillance clés :

  • i. La Table de gestion de programme (TGP) du Programme d’armement se compose de directeurs généraux et de directeurs de l’Agence qui proviennent notamment des régions. La TGP du Programme d’armement a pour mandat de :
    • tracer une orientation stratégique et fournir une orientation fonctionnelle aux activités d’armement au moyen de résultats et de priorités clairement définis;
    • examiner régulièrement le rendement des activités d’armement;
    • examiner les dépenses d’armement afin d’évaluer les niveaux de ressources utilisées par rapport au rendement.
  • La TGP du Programme d’armement est un dérivé de la TGP de Formation et apprentissage, laquelle relève du Comité de gestion de l’Agence et du Comité exécutif (CE). Les progrès généraux de l’armement sont régulièrement communiqués au vice-président de la Direction générale des ressources humaines, qui tient le CE informé des résultats et des difficultés, à l’aide des rapports sommaires de rendement de l’Agence.
  • ii. Le Comité consultatif du Cours sur le maniement des armes à feu de service (CCCMAFS) compte des gestionnaires de l’Agence et du Syndicat des douanes et de l’immigration (SDI). Des directeurs généraux et directeurs de la Direction générale des ressources humaines (plus précisément de la Direction des relations de travail et de la rémunération, de la Direction de la formation et de l’apprentissage et de sa Division de l’armement), ainsi que deux directeurs généraux régionaux représentent l’Agence. Le CCCMAFS élabore des stratégies visant l’atteinte des objectifs suivants :
    • veiller à ce que les agents répondent aux conditions d’admissibilité du Cours sur le maniement des armes à feu de service (CMAFS) le plus tôt possible (p. ex. évaluation psychologique et évaluation médicaleFootnote 2), de sorte qu’ils suivent leur formation avant 2016;
    • effectuer une sélection uniforme et transparente des agents et les inscrire au CMAFS.

Chaque comité s’est doté d’un mandat qui renferme des renseignements tels que : objet et composition; fréquence prévue des réunions; rôles, responsabilités et pouvoirs. Les membres ont confirmé que les rôles, responsabilités et pouvoirs de leur comité respectif ont été communiqués et compris.

Le CCCMAFS doit se réunir tous les trois mois, et la TGP du Programme d’armement toutes les quatre semaines. Un examen des comptes rendus de décisions de 2013-2014 a confirmé que le CCCMAFS s’est réuni à la fréquence établie. La TGP du Programme d’armement s’est réunie neuf fois au cours de l’exercice 2013-2014, même si elle devait le faire toutes les quatre semaines. La direction a signalé l’annulation de certaines réunions en raison de la non-disponibilité des membres.

On a observé que des documents clés, comme des rapports sur la formation, des comptes rendus et des statistiques, avaient été remis aux comités avant les réunions. Les comptes rendus de décisions faisaient aussi état de discussions sur des sujets pertinents, dont l’établissement des horaires de formation, les comptes rendus sur les objectifs globaux d’armement, sans oublier les risques et les enjeux, la formation à la gestion des incidents, les stratégies de communication, la santé et la sécurité.

L’Agence compte également un comité d’examen des incidents, qui évalue les incidents ayant exigé le recours à la forceFootnote 3 au moyen des armes à feu de service, en fonction des pouvoirs, des politiques et de la formation de l’Agence. Ce comité tient des réunions à la fréquence exigée. La section 8.4 fournit d’autres renseignements au sujet du comité.

Dans l’ensemble, l’Initiative d’armement repose sur une structure de gouvernance adéquate.

8.2   Gestion des risques

Critère de l’audit :

  • Les risques pouvant nuire à l’atteinte des objectifs d’armement sont cernés et atténués.

En mai 2012, la Division de l’armement a réalisé une évaluation des programmes qui comportait une évaluation des risques. L’évaluation des risques a permis de relever des obstacles à l’atteinte des objectifs d’armement, ainsi que des stratégies d’atténuation qui réduiront la probabilité que les risques se concrétisent. Voici deux risques élevés cernés par la Division de l’armement qui ont été notés dans un rapport du Bureau de gestion de projet de l’organisation (BGPO) :

  • i. capacité insuffisante du personnel de formation d’exécuter les processus de formation continue et de renouvellement de l’accréditation qu’exige le maintien d’un effectif armé;
  • ii. incapacité de respecter l’engagement à former et à équiper un nombre suffisant d’agents de première ligne d’ici à 2016.

Ces risques ont fait l’objet d’une surveillance mensuelle au moyen des tableaux de bord et des sommaires de rendement du BGPO, qui sont présentés au vice-président de la Direction générale des ressources humaines, puis au CE dans le cadre des rapports sommaires de rendement de l’Agence. L’analyse de ces documents a démontré que le nombre d’instructeurs continue d’augmenter afin d’atteindre l’objectif de l’Initiative d’armement. La section 8.5 du rapport expose le deuxième risque associé au succès général de l’Initiative d’armement.

En plus de l’évaluation des programmes, la Division de l’armement surveille les risques et les stratégies d’atténuation à l’aide des documents sommaires mensuels du projet d’armement du BGPO. Les tableaux de bord et les sommaires renferment des données sur les risques actuels et émergents, l’évolution des stratégies d’atténuation et les aspects généraux de l’Initiative d’armement. Une unité ou division responsable a été établie et chargée de l’instauration des stratégies d’atténuation.

Dans l’ensemble, les risques qui auraient pu empêcher l’atteinte des objectifs d’armement ont été cernés, atténués et présentés à la haute gestion de l’Agence.

8.3   Formation et outils

Critère de l’audit :

  • Les employés reçoivent la formation, les outils et les renseignements dont ils ont besoin pour s’acquitter de leurs responsabilités en matière d’armement.

Pour exercer leurs rôles et responsabilités et réduire les risques d’accidents reliés à des armes à feu, il importe que les agents armés connaissent suffisamment bien les politiques d’armement de l’ASFC, les pratiques et outils favorisant le maniement sécuritaire des armes à feu, et les renseignements qui s’y rapportent.

Formation obligatoire

Avant de recevoir une arme à feu de service et d’être autorisé à la porter, un agent des services frontaliers doit réussir un cours sur le maniement sécuritaire d’une arme à feuFootnote 4, une évaluation médicale, une évaluation psychologique en deux volets et un cours de 18 jours sur le maniement des armes à feu de service (CMAFS) donné par l’ASFC.

L’audit portait sur la réalisation de l’évaluation psychologique et la participation au CMAFS, et consistait à examiner un échantillon statistiquement représentatif de 77 agents issus de toutes les régions et qui étaient armés pendant la période à l’étude. Tous les agents de notre échantillon ont réussi ces évaluations.

Pour démontrer qu’ils se plient aux normes fixées par l’ASFC et maintiennent les compétences acquises pendant les exercices de tir du CMAFS de l’ASFC, les agents armés doivent renouveler annuellement leur accréditation. Les Procédures normales d’exploitation (PNE) de l’ASFC sur l’usage des armes à feu d’agence et de l’équipement de défense exigent des agents armés le renouvellement de leur accréditation tous les douze mois, en ce qui concerne les armes à feu de service. Tous les agents armés de notre échantillon ont renouvelé leur accréditation. Dans sept cas où le renouvellement a dépassé les douze mois, la direction avait approuvé le retard.

Tous les trois ans, les agents armés prennent part à une séance approfondie de cinq jours visant le renouvellement de leur accréditation. En plus de l’exercice du tir, les agents doivent démontrer qu’ils maîtrisent les techniques de contrôle et de défense, qu’ils ont du jugement et connaissent la position légaleFootnote 5.

Le renouvellement aux trois ans de l’accréditation devrait être réalisé dans les 36 mois qui suivent la réussite du CMAFS par l’agent. Les renouvellements achevés pendant la période à l’étude ont été, dans 97 % des cas, faits à tempsFootnote 6. Dans 3 % des cas, il a eu plus d’une année de retard. Les retards s’expliquaient soit par un congé de longue durée, une enquête ou l’incapacité de l’agent de satisfaire à la norme de qualification pendant le renouvellement de l’accréditation et la formation de perfectionnementFootnote 7.

Malgré quelques retards dans le renouvellement de l’accréditation, que ce soit parce qu’un congé, une blessure ou d’autres exigences opérationnelles les rendaient non disponibles, les agents ont réussi leur formation avant qu’une arme à feu de service leur soit remise.

Entraînement à l’arme à feu

Avant avril 2014, tous les agents participaient à une séance annuelle obligatoire d’entraînement au tir réel, sous la supervision d’un instructeur d’armes à feu de l’Agence. En avril 2014, les gestionnaires de l’armement ont produit un bulletin qui mettait fin à la séance obligatoire d’entraînement supervisé. L’élimination de cette séance visait à atténuer les pressions opérationnelles et à libérer les formateurs afin qu’ils s’attaquent à d’autres priorités liées à la formation en matière d’armement. Le retrait de la séance annuelle obligatoire d’entraînement au tir, qui se voulait une mesure de transition favorisant l’acceptation de l’armement à l’ASFC, a harmonisé les pratiques de l’ASFC avec celles d’autres ministères fédéraux comptant des employés armés. La formation supervisée reste accessible aux nouveaux diplômés du Programme de formation de base des agents (PFBA) et du CMAFS.

Les gestionnaires de l’armement ont signalé qu’un grand nombre d’agents armés avaient été en mesure de maintenir leur aptitude à manier des armes à feu sans se soumettre à des exercices supervisés; ils ont aussi expliqué que les régions peuvent offrir un entraînement supervisé aux agents qui ont du mal à renouveler leur accréditation.

Malgré l’arrêt de l’exercice supervisé, les agents sont autorisés à s’entraîner au tir avec leur arme à feu de service en dehors des heures de travail, et l’Agence leur fournit des munitions d’exercice. Selon notre examen de l’utilisation des munitions d’exercice, 63 % des agents armés se sont prêtés à un entraînement après les heures en 2012-2013, comparativement à 51 % en 2013-2014.

Pour évaluer les répercussions de l’élimination des séances d’entraînement supervisées, la Division de l’armement pourrait analyser les taux de renouvellement de l’accréditation sur une période comprenant des séances supervisées, à ceux d’une période n’en comptant pas, dès que les données seront disponibles.

Formation fondée sur des scénarios

L’Agence a aussi mené différents exercices de formation fondée sur des scénarios qui peuvent entre autres simuler la décharge d’une arme à feu de service. Ces exercices contribuent à maintenir l’état de préparation de la direction et des agents de première ligne. Les exercices sur table consistent en une analyse d’une situation d‘urgence par des discussions spontanées, dans une atmosphère détendue. Ils servent à examiner les plans opérationnels, à cerner les problèmes et à les régler de façon réfléchie. Des exercices à grand déploiement et des scénarios avec pistolet factice sont des urgences simulées dans un environnement contrôlé où le personnel et l’équipement sont déployés comme s’il s’agissait d’une situation réelle. Ces exercices peuvent faire appel à d’autres organismes régionaux, nationaux et internationaux d’application de la loi; à des premiers intervenants; à d’autres autorités gouvernementales et locales.

Renseignements et outils

En plus de la formation structurée, l’audit a confirmé que les agents armés disposent des renseignements et des outils dont ils ont besoin pour s’acquitter de tâches exigeant le recours à la force au moyen d’une arme à feu de service. La Division de l’armement tient à jour une suite de la politique d’armement que tous les employés peuvent consulter sur le site intranet de l’ASFC consacré à l’armement. Cette suite comporte des politiques, des directives, des PNE, des lignes directrices, des normes et des bulletins sur l’armement. En tout, 33 communiqués et bulletins sur l’armement ont été publiés entre le 5 juin 2012 et le 30 décembre 2014. Ceux-ci rappelaient aux agents armés des directives particulières ou signalaient une modification des politiques, des PNE, des outils ou des directives.

8.4 Gérance

Critère de l’audit :

  • Les armes à feu de service et les munitions sont gérées au moyen d’un inventaire et en fonction de leur durée utile, entreposées de façon sécuritaire et manipulées en toute sécurité, conformément à des procédures et protocoles appropriés.

8.4.1 Gestion de l’inventaire des armes à feu et des munitions

Les armes à feu de service de l’ASFC sont des armes prohibées qui doivent être protégées contre la perte, le vol, l’accès non autorisé, la modification et le retrait. De plus, puisque les armes à feu d’agence sont des armes prohibées, la loi leur impose des mesures de contrôleFootnote 8. Il serait inacceptable qu’une arme à feu d’agence soit perdue ou volée, et qu’elle serve ensuite à commettre un crime violent. Par conséquent, des mesures de contrôle efficaces devraient s’appliquer à l’inventaire des armes à feu tout au long de leur durée utile. Tout système de contrôle de l’inventaire doit essentiellement être assorti d’une liste complète, fiable, précise et opportune de son contenu et de renseignements pertinents sur chacun de ses éléments.

En tout, l’Agence compte 10 655 armes à feu de serviceFootnote 9 situées sur tout son territoire, aux dépôts d’armes de la Gendarmerie royale du Canada (pour l’inspection initiale des armes à feu de service et leur entretien préventif) et au centre de distribution du fabricant des armes à feu.

L’audit a testé l’exactitude de l’inventaire des armes à feu de l’Agence à l’aide du Système administratif d’entreprise (SAE). Un échantillon de 337 armes à feu provenant de trois régions et de l’entrepôt national, à Ottawa, a été examiné afin de vérifier si chaque agent était en possession de son arme à feu ou si celle-ci était entreposée et correctement sécurisée. Toutes les armes à feu de l’échantillon ont été relevées.

Dans trois régions et à l’entrepôt national, on a compté les munitions afin de vérifier l’exactitude du rapport d’inventaire des munitions généré par le SAE. Les résultats de notre test ont révélé que l’inventaire de la région du Québec était exact. Dans les deux autres régions à l’étude, des différences entre le SAE et l’inventaire physique des munitions d’exercice sont ressorties.

Avant l’entraînement, les agents doivent remplir un formulaire qui signale le nombre de cartouches qu’ils prennent pour s’entraîner, et le faire approuver par un supérieur. Au retour de leur entraînement, les agents redonnent les munitions non utilisées et le formulaire rempli à un agent d’administration qui en assure le traitement. Le traitement de ces formulaires a accusé des retards, qui se sont répercutés sur le SAE. Ces retards font en sorte que le SAE ne reflète pas nécessairement les stocks de munitions. Par ailleurs, ces retards peuvent nuire au réapprovisionnement automatique lorsque l’inventaire atteint un seuil minimal. Le système indique qu’il reste en réserve des munitions que les agents peuvent utiliser quand, en fait, il se peut qu’il n’y en ait plus au point d’entrée pour s’entraîner. Nous n’avons décelé aucun problème touchant l’inventaire des munitions de service.

À l’entrepôt national, toutes les munitions figurant au SAE ont été relevées. Cependant, 45 000 cartouches non conformes supplémentaires étaient absentes du SAE. Ces munitions étaient entreposées en sécurité dans l’entrepôt avec les autres munitions, mais ne paraissaient dans aucun audit récent de l’inventaire. L’équipement non conforme devrait être clairement identifié et mis en quarantaine jusqu’à son aliénation.

Les munitions et les armes à feu à l’entrepôt national sont entreposées à différents endroits sur des étagères. Lorsqu’un employé de l’entrepôt recherche l’emplacement de l’équipement dans le SAE, le Système, tel qu’il est configuré, ne signale que le stock contenu dans un endroit général. Cette pratique de contrôle de l’inventaire est inefficace. Pour compenser, le personnel de l’entrepôt a créé son propre système d’inventaire, de manière à gérer plus efficacement l’inventaire selon sa location. En 2015, le stock de l’entrepôt national sera transféré ailleurs à l’Agence. Lorsque le nouvel emplacement du stock sera inscrit dans le SAE, il sera possible de fournir des renseignements sur l’emplacement du stock à l’intérieur d’un entrepôt, et ainsi de rendre les pratiques d’inventaire plus efficaces.

Vérifications de l’inventaire

Les PNE de l’ASFC sur l’usage des armes à feu d’agence et de l’équipement de défense exigent que les gestionnaires veillent à ce que l’inventaire des armes à feu et des munitions soit vérifié tous les trois mois, et rendent compte des écarts inexpliqués à la Sécurité régionale.

Cette vérification a confirmé que les surintendants, avec l’aide d’un témoin, ont réalisé des vérifications trimestrielles, et parfois mensuelles. Dans une région visitée, aucune preuve documentaire ne faisait état des vérifications, mais la direction a expliqué qu’elles avaient été réalisées ponctuellement sans que les résultats ne soient consignés. Lorsque les vérifications régionales ont soulevé des écarts ou des problèmes, des mesures ont été prises pour aviser les agents concernés et la Sécurité régionale, au besoin. Des mesures disciplinaires peuvent aussi être envisagées si la vérification dévoile des violations.

En plus de ces vérifications, la Sécurité régionale a réalisé des audits annuels, qui ont fourni un examen indépendant du contrôle des armes à feu. Ces audits visaient les régions visitées sur une base trimestrielle ou annuelle, et les résultats ont été consignés et communiqués à la direction régionale afin que des correctifs soient apportés, au besoin.

Les vérifications de l’inventaire des armes à feu d’agence et des munitions ont bel et bien eu lieu, mais leur enregistrement officiel dans toutes les régions raffermirait le processus.

8.4.2 Gestion de la durée utile des armes à feu et des munitions

Entretien quotidien

Les employés armés sont responsables de l’entretien quotidien de l’équipement de défense, notamment de leur arme à feu de service. Le CMAFS et la suite de la politique d’armement fournissent des directives précises sur la façon de procéder à cet entretien.

Les agents interrogés connaissaient les procédures de nettoyage et d’entretien à suivre de leur arme à feu après un entraînement ou une formation. Les fournitures pour le nettoyage et l’équipement nécessaire étaient disponibles et accessibles depuis la salle d’entreposage des armes à feu de chaque point d’entrée visité. Même si l’enregistrement de l’entretien quotidien n’est pas obligatoire, des observations ont été notées au cours des vérifications effectuées par les superviseurs.

Inspection annuelle

En avril 2014, la Division de l’armement a modifié les PNE de l’ASFC sur l’usage des armes à feu d’agence et de l’équipement de défense. Elle appelait ainsi les gestionnaires à veiller à l’inspection annuelle de toutes les armes à feu de service remises aux agents, et à la consignation des résultats à l’aide d’une liste de vérification. En plus d’inspecter l’arme à feu, il convient d’évaluer les aptitudes de l’agent à la charger et à la décharger, de manière à démontrer que l’arme à feu est sécuritaire.

La direction des régions visitées ne s’est pas prêtée à ces inspections, ignorant qu’il s’agissait d’une exigence.

Entretien préventif

Après trois années de service ou l’utilisation de 5 000 cartouches, le SAE signale l’obligation de soumettre l’arme à feu de service à un entretien préventif. Les gestionnaires et coordonnateurs régionaux de l’armement veillent à ce que l’agent coordonne l’envoi de son arme à feu de service pour entretien. Une arme à feu de rechange lui est remise pendant que la sienne fait l’objet du cycle d’entretien.

La Division de l’armement s’emploie à améliorer le processus d’entretien préventif, ce qui a retardé de sept mois l’entretien prévu des armes à feu; toutefois, cela est censé améliorer le processus et éviter que des armes à feu ayant subi un entretien non prévu soient soumises peu après à un entretien préventif.

Aliénation des armes à feu et des munitions

Certaines armes à feu ou munitions devront être aliénées et, finalement, détruites. Au cours des exercices 2012-2013 et 2013-2014, 12 armes à feu ont été envoyées pour aliénation. Même si ces armes à feu problématiques sous garantie avaient été remplacées, rien ne prouvait que le fabricant les avait détruites. Après avoir poussé l’enquête, nous avons découvert que le fabricant a toujours les 12 armes à feu et qu’il décidera si celles-ci peuvent être réparées; l’Agence attend des documents faisant état de leur destruction.

Les 45 000 cartouches non conformes relevées à l’entrepôt national pendant l’audit n’ont pas fait rapidement l’objet d’un suivi et d’une aliénation. Aucun processus officiel ne permet de faire un suivi de l’équipement non conforme ou des rappels d’armes à feu et de munitionsFootnote 10.

Si les pièces d’inventaire non conformes ne sont pas mises en quarantaine et facilement identifiées, elles risquent de retourner à l’inventaire de l’Agence et de causer un préjudice à l’ASFC ou au public.

8.4.3 Sécurité et entreposage

La Direction de la sécurité et des normes professionnelles (DSNP) de la Direction générale du contrôle établit et évalue les normes relatives à l’entreposage sécuritaire des armes à feu de service et aux dispositifs de vidage et de verrouillage des armes à feu.

Entreposage sécuritaire

À moins que son superviseur ait autorisé par écrit un agent armé à entreposer une arme de service à l’extérieur des installations de l’ASFC, toutes les armes à feu de service doivent être entreposées à un bureau de l’ASFC. Lorsqu’elles ne sont pas utilisées, toutes les armes à feu doivent être verrouillées au moyen d’un dispositif de verrouillage qui en empêche le chargement et entreposées dans un contenant ou une armoire de métal approuvé par l’Agence. La Sécurité régionale doit approuver tous les verrous, contenants et salles utilisés pour entreposer de l’équipement de défense.

Tous les points d’entrée visités étaient équipés de contenants adéquats. La totalité des armes à feu de service, munitions et chargeurs de notre échantillon ont été entreposés conformément aux politiques et procédures en vigueur. Toutes les armes à feu de notre échantillon ont été mises en sécurité, comme il se doit.

Évaluation de la vulnérabilité

Une évaluation de la vulnérabilité consiste à cerner les faiblesses de la sécurité et de l’entreposage, et de les classer par ordre de priorité. En janvier 2015, la DSNP a mené à bien une initiative consistant à réaliser des évaluations de la vulnérabilité à tous les points d’entrée à la frontière terrestre.

Les évaluations de la vulnérabilité portaient sur 12 éléments précis de la sécurité et de l’entreposage de la salle d’armement, qui ont été évalués par des spécialistes de la sécurité. L’équipe de l’audit a confirmé que ces12 éléments avaient été évalués aux points d’entrée visés par l’audit. La DSNP n’a pas encore produit les résultats concernant tous les points d’entrée à la frontière terrestre.

8.4.4 Santé et sécurité

Il importe de connaître les dangers associés à une arme à feu, ainsi que les exigences en matière de santé et de sécurité, afin de mieux protéger les employés de l’ASFC et le public.

Divers documents de formation et procédures de l’ASFC abordent les aspects de la santé et de la sécurité, dont le CAFS de l’ASFC – plan de cours détaillé; la Directive de l’ASFC sur l’usage des armes à feu d’agence et de l’équipement de défense; les Procédures normales d’exploitation de l’ASFC sur l’usage des armes à feu d’agence et de l’équipement de défense.

Les principaux aspects de la santé et de la sécurité ont été relevés et décrits dans les documents précités, notamment les rôles et les responsabilités, la sécurité des armes à feu, le dégainage et le rengainage, le chargement et le déchargement, le transport, le nettoyage et l’entretien.

La Directive de l’ASFC sur l’usage des armes à feu d’agence et de l’équipement de défense signale que si un superviseur ou un gestionnaire connaît ou a des raisons de soupçonner l’existence de troubles psychologiques, il peut exiger une évaluation psychologique.

Cependant, le matériel de formation, les procédures et les directives ne fournissent aucune indication sur les comportements pouvant laisser croire à la capacité réduite d’un agent de posséder, de porter ou d’utiliser de l’équipement de défense, ou justifier une évaluation psychologique. Des directives supplémentaires pourraient aider le superviseur ou le gestionnaire à déceler ces indicateurs de comportement et ainsi à prévenir un problème de sécurité.

Dans certains entrepôts régionaux, nous avons constaté que le personnel administratif avait accès aux armes à feu et aux munitions. Même si ces employés doivent détenir une accréditation valide du Cours canadien de sécurité dans le maniement des armes à feu, l’accès aux armes à feu de service et aux munitions peut exposer l’Agence à un risque inutile.

8.4.5 Système de gestion et de signalement des incidents

La direction surveille toutes les situations menaçant la santé, la sécurité et d’autres aspects chaque fois qu’une arme à feu de service est utilisée, et chaque fois que le Système de gestion et de signalement des incidents (SGSI) indique un incident où il y eu recours à la force. Un tel incident qui implique une arme à feu de service se produit lorsqu’une arme à feu est dégainée, quelles que soient les circonstances, ou qu’elle est déchargée accidentellement ou autrement (cela ne comprend pas la formation, l’inspection quotidienne de l’arme à feu de service, l’insertion et le retrait des munitions).

Chaque fois qu’un incident implique une arme à feu, l’agent doit remplir un rapport portant sur le recours à la force. La direction régionale, un instructeur de l’ASFC du domaine du recours à la force et le Comité d’examen des incidents (Comité) de la Division de l’armement doivent réviser tous les rapports d’incident.

L’audit s’est penché sur tous les incidents reliés à des armes à feu, en tout 63, entre 2012-2013 et 2013-2014. Pour chaque incident, un rapport portant sur le recours à la force, un rapport d’examen portant sur le recours à la force et un rapport d’examen par la direction ont été enregistrés comme il se doit dans le SGSI.

Dans 48 des 63 cas, le Comité a déterminé que les agents avaient pris des mesures appropriées. Trois agents ont accidentellement déchargé leur arme à feu dans la salle d’armement, devant un panneau balistique. Ces derniers ont dû se prêter à une formation supplémentaire. Dans les 12 autres cas, le Comité a déterminé que les agents devaient revoir la position légale et améliorer leur rapport portant sur le recours à la force, de sorte que les réviseurs comprennent pourquoi ils avaient dégainé leur arme à feu. Trois cas ont fait l’objet de mesures disciplinaires. Il convient de signaler que dans les 63 cas, aucune arme à feu n’a été déchargée, exception faite des trois déchargements accidentels.

Dans l’ensemble, les incidents mettant en cause des armes à feu de service ont été signalés, examinés et, au besoin, suivis de mesures.

Recommandation nº 1 :

Le vice-président de la Direction générale des ressources humaines devrait élaborer et instaurer des mesures de contrôle de l’équipement non conforme, notamment un processus efficace et rapide de mise en quarantaine, de rappel et d’aliénation des armes à feu de service et des munitions.

Réponse de la direction Date d'achèvement
La direction accepte la recommandation et élabore une procédure normale d’exploitation, qui porte précisément sur le rappel, la mise en quarantaine, l’aliénation et la destruction des armes à feu de service et des munitions. Juin 2015

Recommandation nº 2:

Le vice-président de la Direction générale des ressources humaines devrait s’assurer de séparer les tâches du personnel administratif, de sorte qu’il n’ait pas accès à la fois aux munitions et aux armes à feu.

Réponse de la direction Date d'achèvement
La direction admet l’utilité de séparer les tâches du personnel administratif afin de limiter l’accès aux armes à feu et aux munitions, dans la mesure du possible. Si ce n’est pas possible de procéder à une telle séparation des tâches (effectif réduit, exigences opérationnelles, etc.), la direction devra approuver une mesure d’exception. Octobre 2015

8.5 Surveillance et établissement de rapports

Critères de l’audit :

  • Des renseignements complets, opportuns et précis sur la formation en matière d’armement appuient le suivi et la surveillance continus de l’armement.
  • Les rapports de suivi sont fiables, opportuns et soumis aux organes de surveillance afin d’étayer leur prise de décisions.

Au moyen de divers exposés et tableaux de bord, les statistiques sur la formation et les progrès en vue d’atteindre les objectifs d’armement sont communiqués au CE, au CCCMAFS et à la TGP du Programme d’armement. En outre, des tableaux de bord et sommaires de rendement du projet du BGPO sont dressés tous les mois, dans le but de surveiller l’état de la situation et de rendre compte de tout problème qui risque de nuire à la réussite de l’Initiative d’armement. Les données inscrites dans ces rapports étaient à la fois complètes et exactes.

Le CE reçoit régulièrement des statistiques sur le nombre d’agents formés avec succès et armés. Il a été signalé que les personnes formées avec succès et armées, qui ont depuis quitté l’ASFC ou accédé à un poste non armé, figurent toujours aux statistiques présentées au CE. Même s’il importe de communiquer le nombre total d’agents formés avec succès et équipés, ces chiffres ne s’appliquent pas directement à l’objectif global d’armement du personnel de première ligne d’ici à mars 2016.

En mars 2014, l’Agence a estimé à 6 744 le nombre d’agents de première ligne devant être armés. En décembre 2014, elle comptait 6 433 agents de première ligne, dont 312 nouveaux diplômés du PFBA. De ces 6 433 agents, 4 663 ont déjà été formés avec succès et armés. Il reste 1 770 agents à former et à armer d’ici au 31 mars 2016.

La Division de l’armement prévoyait former 1 558 agents au cours de l’exercice 2015-2016. Le taux de réussite prévu au CMAFS est de 95 %, c’est-à-dire qu’environ 1 480 agents réussiront le CMAFSFootnote 11. De plus, 212 agents feront l’objet de mesures d’adaptation, puisque des restrictions les empêchent de terminer la formation sur l’armement ou les techniques de contrôle et de défenseFootnote 12. En tout, 6 143 agents de première ligne devraient être armés d’ici au 31 mars 2016 (voir la figure 1).

Figure 1 : Armement des agents de première ligne en décembre 2014 :

  • Agents actuels ayant réussi le CMAFS : 4 351
  • Diplômés du programme de formation de base des agents : 312
  • Prévision du nombre d'agents qui réussiront le CMAFS (taux de réussite de 95 %: 1 480
  • Nombre prévu d'agents armés au 31 mars 2015 : 6 143
  • Prévision du nombre d'agents qui ne réussiront pas le CMAFS (taux d'échec de 5 %: 78
  • Nombre prévu d'agents qui ont besoin de mesures d'adaptation : 212
  • Nombre d'agents prêts à être formés : 6 433

En général, les renseignements sur la formation et les rapports de surveillance ont été considérés comme des sources complètes, opportunes et exactes à l’appui du suivi et de la surveillance de l’Initiative d’armement. Il y a lieu d’améliorer la communication des statistiques sur la formation au CE, de manière à exclure les personnes qualifiées qui ont depuis quitté l’Agence ou qui ont accédé à un poste non armé. Ainsi, le CE disposera d’une perspective plus étroitement liée à l’objectif d’armement. L’objectif consistant à armer tous les agents de première ligne d’ici au 31 mars 2016 suit l’évolution prévue.

Annexe A – À propos de l’audit

Objectifs et portée de l’audit

Le Comité de vérification de l’Agence a approuvé l’audit sur l’Initiative d’armement, dans le cadre du plan de vérification axé sur les risques de 2014-2015 à 2016-2017. L’audit visait à évaluer le cadre de contrôle de gestion et les pratiques établies afin de veiller à ce que :

  • les objectifs de l’Initiative d’armement soient atteints au plus tard le 31 mars 2016;
  • les exigences de la politique et du programme d’armement soient respectées.

La portée de l’audit excluait en partie la sécurité matérielle et l’entreposage :

  • À l’Administration centrale, la Direction de la sécurité physique a réalisé des évaluations de la menace et des risques (EMR) à chaque point d’entrée et dans d’autres zones contrôlées de l’ASFC, comme pour l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Les EMR couvriront la sécurité matérielle et les capacités d’entreposage des armes à feu et des munitions. Le suivi de la Vérification du contrôle et de l’aliénation des marchandises saisies en vertu de la Loi sur les douanes a porté sur la sécurité matérielle et l’entreposage. Pour permettre l’exécution des plans d’action, le présent audit ne comporte aucune évaluation de la sécurité matérielle et de l’entreposage. Cependant, l’audit validera les progrès des EMR à la lumière du plan d’action, pour ce qui est des salles d’armement et de l’entreposage.

L’audit ne portait pas sur ce qui suit :

  • Financement : Une évaluation indépendante récente menée par un tiers a permis d’estimer à 20,1 millions de dollars les fonds non utilisés en 2015-2016. En août 2014, la direction a signalé un surplus prévu d’environ 1,5 million de dollars d’ici à 2015-2016. Puisque le budget fait l’objet de peu de pression, sinon d’aucune, le risque d’un financement insuffisant des objectifs de l’Initiative est faible et il a été proposé de ne pas en traiter dans l’audit.
  • Incidents où il y a eu recours à la force, mais sans lien avec l’utilisation d’armes à feu : Les agents de l’ASFC peuvent recourir à la force dans le cadre de leurs fonctions, notamment au moyen de l’équipement de défense, entre autres le vaporisateur d’oléorésine de Capsicum, le bâton ou la maîtrise à mains nues, en présence d’un membre du public. Les cas où aucune arme à feu de service n’a été utilisée ont été exclus de l’audit.

La période visée pour les éléments de preuve examinés s’étendait du 1er avril 2012 au 31 mars 2014, sauf pour l’analyse des munitions d’exercice, qui se situait entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2014. L’étape de la planification de l’audit s’est déroulée entre juillet 2014 et septembre 2014; l’étape de la réalisation, entre octobre 2014 et janvier 2015; l’étape de la production du rapport, entre février 2015 et juin 2015.

Les points d’entrée de trois régions ont été visités : Sud de l’Ontario, Pacifique et Québec. L’équipe de l’audit a aussi confirmé les pratiques d’inventaire utilisées à l’entrepôt national.

Évaluation des risques

Une évaluation préliminaire des risques a été réalisée à l’étape de la planification, dans le but de cerner des secteurs de risque potentiels et les priorités de l’audit; elle englobait une visite du poste frontalier de Saint-Bernard-de-Lacolle, les activités du bureau d’entrée maritime de Montréal et des discussions avec du personnel clé affecté à l’armement. Il en est ressorti les principaux secteurs de risque suivants :

  • Il y a un risque que les objectifs de formation ne soient pas atteints avant mars 2016, puisqu’il reste près de 1 600 employés de première ligne à former avant la fin du projet.
  • Il y a un risque que des agents armés ne soient pas en mesure de maintenir leurs aptitudes au maniement d’une arme à feu.
  • Il y a un risque que les armes à feu de service ne soient pas adéquatement contrôlées et protégées à l’intérieur comme à l’extérieur des bureaux de l’ASFC, ce qui pourrait occasionner des blessures (santé et sécurité) à des employés de l’Agence ou au public.
  • Il y a un risque que des exigences clés concernant la politique d’armement et les procédures ne soient pas observées.
  • Il y a un risque que les dossiers d’inventaire ne soient pas tenus à jour, ce qui pourrait se traduire par la perte ou le vol de stocks (armes à feu et munitions) non décelé ou décelé trop tard.
  • Il y a un risque que les installations et l’équipement utilisés pour entreposer des armes à feu et des munitions ne soient pas sécurisés et ne se conforment pas aux normes de sécurité matérielle.

Approche et méthodes

L’examen s’inscrivant dans le présent audit a été réalisé selon l’approche suivante :

  • Examen des politiques, directives et procédures en vigueur sur l’armement;
  • Entrevues avec les agents et les gestionnaires des bureaux régionaux qui participent à la gestion ou au déploiement de l’armement, ainsi qu’avec les fonctionnaires des directions générales suivantes : Ressources humaines (bureau de première responsabilité de l’Initiative d’armement), Contrôle et Opérations;
  • Examen des échantillons de l’inventaire des armes à feu et des munitions, aux fins de l’évaluation de l’efficacité des mesures d’entreposage et d’inventaire;
  • Examen des incidents pendant lesquels des agents de l’ASFC ont utilisé une arme à feu de service, de manière à évaluer l’observation des politiques et des procédures.

Critères de l’audit

Compte tenu des constatations préliminaires découlant de l’étape de planification, les critères suivants ont été retenus :

Secteurs d'intérêt Critères de l'audit
Gouvernance et responsabilisation 1.1 Une structure de gouvernance de l’armement appropriée est établie.
Gestion des risques 2.1 Les risques pouvant nuire à l’atteinte des objectifs d’armement sont cernés et atténués.
Ressources humaines (formation et outils) 3.1 Les employés reçoivent la formation, les outils et les renseignements dont ils ont besoin pour s’acquitter de leurs responsabilités en matière d’armement.
Gérance 4.1 Les armes à feu de service et les munitions sont gérées au moyen d’un inventaire et en fonction de leur durée utile, entreposées de façon sécuritaire et manipulées en toute sécurité, conformément à des procédures et protocoles appropriés.
Surveillance et établissement de rapports 5.1 Des renseignements complets, opportuns et précis sur la formation en matière d’armement appuient le suivi et la surveillance continus de l’armement.
5.2 Les rapports de suivi sont fiables, opportuns et soumis aux organes de surveillance afin d’étayer leur prise de décisions.

Annexe B – Sigles

ASF
agent des services frontaliers
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
BGPO
Bureau de gestion de projet de l’organisation
CCCMAFS
Comité consultatif du Cours sur le maniement des armes à feu de service
CE
Comité exécutif
CMAFS
Cours sur le maniement des armes à feu de service
DSNP
Direction de la sécurité et des normes professionnelles
EMR
évaluation de la menace et des risques
PFBA
Programme de formation de base des agents
PNE
procédure normale d’exploitation
SAE
Système administratif d’entreprise
SGSI
Système de gestion et de signalement des incidents
TGP
Table de gestion de programme

Notes

Footnotes

Footnote 1

La non-conformité concerne l’équipement qui ne peut être utilisé parce qu’il est endommagé, défectueux ou périmé, ou parce qu’il comporte d’autres caractéristiques qui en exigent l’aliénation.

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Footnote 2

Évaluation médicale de catégorie III de Santé Canada

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Footnote 3

Un incident impliquant le recours à la force se produit chaque fois qu’une arme à feu est dégainée ou qu’elle fait feu accidentellement ou autrement (exceptions faites de la formation, de l’inspection quotidienne de l’arme à feu de service, de son chargement et de son déchargement).

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Footnote 4

Réussite du Cours canadien de sécurité dans le maniement des armes à feu ou du Cours canadien de sécurité dans le maniement des armes à feu à autorisation restreinte.

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Footnote 5

La position légale est la capacité d’expliquer des facteurs conjoncturels, la perception de l’agent, les risques que pose une situation et l’application constante du Modèle d’intervention pour la gestion des incidents, de la politique de l’ASFC et du Code criminel.

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Footnote 6

L’accréditation doit être renouvelée tout au plus 48 mois après la réussite du CMAFS.

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Footnote 7

Pendant une enquête ou chaque fois qu’un agent n’a pas atteint la norme de qualification exigée pour le renouvellement de l’accréditation et la réussite du cours de perfectionnement qui y fait suite, l’équipement de défense, dont l’arme à feu de service, lui a été retiré.

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Footnote 8

Loi sur les armes à feu du Canada et règlements connexes

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Footnote 9

Inventaire de décembre 2014. Cet inventaire comportait des armes à feu de service supplémentaires en réserve, pour la formation et pour les futurs agents armés, des armes à feu destinées à l’entretien et des armes à feu de service non conformes.

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Footnote 10

Il est à noter qu’il n’y a eu aucun rappel pendant la période à l’étude.

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Footnote 11

Ce taux de réussite de 95 % est demeuré stable pendant la période à l’étude.

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Footnote 12

Congé prolongé pour des raisons médicales ou obligation de prendre des mesures d’adaptation pour remédier aux restrictions temporaires ou permanentes qui empêcheront l’agent de suivre la formation.

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