Archivé - Évaluation du Sous programme des enquêtes de l'immigration
Décembre 2015

Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes

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Note

[*] Un astérisque indique que des renseignements de nature délicate ont été supprimés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Acronymes et abréviations

ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
CIC
Citoyenneté et Immigration Canada
RMR
Rapport ministériel sur le rendement
DFB
Direction de la formation et du perfectionnement
DGIST
Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie
DORELR
Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement
DPELR
Direction des programmes d’exécution de la loi et du renseignement
RGT
Région du Grand Toronto
DELBI
Division de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs
AELBI
Agent d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs
CISR
Commission de l’immigration et du statut de réfugié
GRC
Gendarmerie royale du Canada
IRCC
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada
LIPR
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
USI
Unité de soutien intégrée (région du Pacifique)
AC
Administration centrale
RNO
Région du Nord de l’Ontario
DFSN
Division du filtrage pour la sécurité nationale
ERAR
Examen des risques avant renvoi
Interdiction ERAR
Interdiction d’examen des risques avant renvoi
RPP
Rapport sur les plans et les priorités
PFBA
Programme de formation de base pour les agents
PNE
Procédurenormale d’exploitation
RSO
Région du Sud de l’Ontario
SCRS
Service canadien du renseignement de sécurité

Remerciements

Les auteurs de ce rapport tiennent à remercier les agents de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), les gestionnaires, les superviseurs et autres membres du personnel des régions qui ont participé à la recherche sur le terrain, qui ont répondu aux questions d’enquête, qui ont fourni des données et qui ont jeté un regard perspicace sur le programme. L’équipe d’évaluation remercie de son aide le personnel de la Direction générale des opérations de l’Administration centrale (AC), de la Direction générale des programmes de l’AC, de la Direction générale des ressources humaines de l’AC et de la Direction générale du contrôle de l’AC (en particulier les équipes responsables des données de programmes qui ont collaboré avec nous tout au long de la rédaction du rapport pour garantir les données les plus justes et récentes possible).

Sommaire

Profil du programme

La Division de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (DELBI) de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) enquête sur des ressortissants étrangers et des résidents permanents au Canada qui sont ou qui pourraient être interdits de territoire, ce qui pourrait mener à leur renvoi du pays. La DELBI comprend quatre sous programmes : enquêtes de l’immigration, audiences de l’immigration, détentions et renvois. La DELBI, la Division des enquêtes criminelles et la Division du renseignement forment la Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement, qui relève des directions générales des programmes et des opérations de l’ASFC. La présente évaluation porte sur le Sous programme des enquêtes de l’immigration.

Objet et portée de l’évaluation

L’objet de l’évaluation consiste à déterminer dans quelle mesure le Sous programme des enquêtes de l’immigration appuie la concrétisation des priorités du gouvernement du Canada et de l’ASFC rattachées à l’immigration et à l’exécution de la loi, ainsi que l’atteinte, de façon rentable, de résultats dans le cadre du Programme d’exécution de la loi de l’immigration. La portée de la présente évaluation a été approuvée par le Comité d’évaluation de la haute direction en novembre 2014Note de bas de page 1.

Conclusions et recommandations

Besoin continu

Il y a un besoin continu pour le Sous-programme des enquêtes de l’immigration. Le sous programme aide à veiller à ce que les ressortissants étrangers pouvant constituer une menace pour le Canada et les Canadiens ou devenir interdits de territoire aux termes de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) soient identifiés, fassent l’objet d’une enquête, soient arrêtés ou détenus, s’il y a lieu, soient surveillés ou soient renvoyés.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement du Canada

Le Sous-programme des enquêtes de l’immigration de l’ASFC contribue aux priorités du gouvernement du Canada qui consistent à assurer la sécurité de la frontière de façon stratégique en prenant des mesures d’exécution, au besoin, pour assurer l’intégrité du système d’immigration et d’octroi de l’asile.

Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada

Le système d’immigration et d’octroi de l’asile du Canada relève du gouvernement fédéral. En tant que partie intégrante de l’exécution de la loi en matière d’immigration, le Sous-programme des enquêtes de l’immigration cadre avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

Obtention des résultats escomptés

Mesure du rendement du Sous-programme des enquêtes de l’immigration

Le Modèle logique du programme d’exécution de la loi en matière d’immigration ne tient pas compte des quelques activités et des extrants clés du Sous-programme des enquêtes de l’immigration, ce qui limite la capacité de l’Agence d’évaluer son rendement.

RECOMMANDATION 1

Que le vice président de la Direction générale des programmes élabore un modèle logique approprié qui comporte des indicateurs de mesure du rendement liés aux enquêtes en matière d’immigration pour tenir compte des activités et des extrants du sous programme.

Triage, attribution et suivi des cas d’enquête en matière d’immigration

L’ASFC ne recueille et ne suit pas les données relatives aux dossiers de toutes les sources de renvoi jusqu’au résultat définitif; sans cette information, l’évaluation ne peut pas déterminer si tous les renvois prioritaires font l’objet de mesures et quels sont les résultats de ces renvois afin de mieux peaufiner le processus d’enquête.

RECOMMANDATION 2

Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations mette au point les modèles régionaux pour instaurer une fonction de triage uniforme à l’échelle nationale pour les secteurs du renseignement, des enquêtes et de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Ces modèles devront inclure des procédures normales d’exploitation pour la documentation des renvois et pour l’établissement des priorités et le suivi des cas faisant l’objet d’une enquête d’immigration.

Identification et localisation des personnes interdites de territoire

Il y a une concordance élevée entre les recommandations de l’ASFC et les décisions de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), ce qui témoigne – en partie – de la qualité de la préparation des dossiers. Soixante-dix-huit pour cent des enquêtes ont mené à la prise d’une mesure de renvoi au cours de l’exercice 2013 2014. Établissement de l’ordre de priorité des enquêtes en matière d’immigration Il y a des priorités multiples et concurrentes relatives aux activités d’enquête en matière d’immigration. [*]

Établissement de l’ordre de priorité des enquêtes en matière d’immigration

Il y a des priorités multiples et concurrentes relatives aux activités d’enquête en matière d’immigration. [*]

Délai de traitement des dossiers d’enquête en matière d’immigration

L’ASFC respecte ses objectifs en matière d’admissibilité, de renvoi et de délai de traitement, mais ces indicateurs pourraient orienter par mégarde les agents de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (AELBI) vers des cas d’une priorité inférieure qui pourraient être conclus dans le délai visé de 12 mois.

Des relations de travail solides avec les organismes d’exécution de la loi et d’autres organisations sont essentielles à l’efficacité du sous-programme. L’ASFC doit continuer de collaborer avec des partenaires clés afin de faciliter la communication de renseignements et la collaboration.

Appui aux résultats du programme d’exécution de la loi en matière d’immigration

Les AELBI font appel à leurs partenaires à l’AC et au sein de la Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement (DORELR) au besoin. Il serait possible de renforcer la collaboration entre la Division de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (DELBI) et les directions générales à l’AC dans le but d’améliorer l’efficacité du programme dans son ensemble. L’harmonisation des divisions du renseignement, des enquêtes criminelles et de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs est un projet qui se poursuit. On s’attend à des précisions quant à l’objectif, la structure, les procédures normales d’exploitation et l’ampleur de la collaboration attendue, et la façon de satisfaire aux différents mandats de la Division des enquêtes criminelles et de la DELBI dans les dossiers communs.

Efficacité et économie

Sans des indicateurs de rendement et des mesures d’efficience adéquats, qui permettraient de montrer le rapport entre la charge de travail et l’utilisation des ressources, la direction a de la difficulté à prendre des décisions éclairées sur l’affectation de ressources aux unités d’enquête dans les régions en vue d’optimiser le rendement.

RECOMMANDATION 3

Que le vice-président de la Direction générale des programmes, avec la Direction générale des opérations, élabore des indicateurs destinés à mesurer l’efficience du Sous programme des enquêtes de l’immigration.

Formation relative aux enquêtes en matière d’immigration

Le niveau de formation liée à l’immigration varie d’un district et d’une région à l’autre. Au cours des deux derniers exercices, la formation la plus souvent suivie par les organismes d’exécution de la loi était celle sur la LIPR.

RECOMMANDATION 4

Que le vice-président de la Direction générale des ressources humaines, en collaboration avec la Direction générale des opérations et la Direction générale des programmes, établisse et fournisse une formation appropriée afin de renforcer les connaissances et les techniques d’enquête en matière d’immigration.

Introduction et contexte

Le gouvernement du Canada a pour rôle principal de préserver la sécurité du Canada et de ses citoyens en veillant à la prévention du crime, au maintien de l’ordre, à la sécurité des frontières du pays et à la mise en place de mesures d’urgence. Au sein du portefeuille du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile (Sécurité publique Canada), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) offre des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale, tout en facilitant la circulation des personnes et des marchandises à la frontière. En 2003, l’ASFC a été créée afin d’œuvrer à l’intégration de certaines fonctions et responsabilités des trois organismes d’origine : l’Agence des douanes et du revenu du Canada, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et l’Agence canadienne d’inspection des aliments. Aujourd’hui, l’ASFC applique plus de 90 lois, règlements et accords internationaux, y compris la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), au nom d’autres ministères et organismes fédéraux, ou des provinces et des territoires. Selon la LIPR, l’ASFC et CIC — maintenant appelé Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) — sont responsables de la prestation du programme d’immigration et de protection des réfugiés du Canada. IRCC établit les politiques canadiennes en matière d’admissibilité, qui déterminent les conditions d’entrée et de séjour au Canada, alors que le programme d’exécution de la loi en matière d’immigration de l’ASFC veille au respect de la LIPRNote de bas de page 2.

Profil du programme

Les voyageurs à destination du Canada peuvent faire l’objet d’un contrôle préalable avant leur arrivée (demandes de visa) ou au point d’entrée (contrôle des migrants dans les modes aérien, terrestre, ferroviaire ou maritime). Les dossiers des ressortissants étrangers et résidents permanents au Canada qui sont arrivés ici par migration clandestine (p. ex., grâce à de faux documents), ou qui ont initialement été déclarés admissibles (p. ex., à titre de réfugié au sens de la Convention, de visiteur, d’étudiant ou de travailleur) mais qui ont par la suite cessé de répondre aux critères de la LIPR (p. ex., pour ne pas avoir respecté les conditions liées au permis d’étudiant ou pour avoir été déclaré coupable d’un crime au Canada), sont référés à la Division de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs pour enquête. S’il est estimé qu’une personne pourrait être interdite de territoire au Canada, elle peut faire l’objet d’un rapport d’interdiction de territoireNote de bas de page 3 rédigé par un agent de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (AELBI)Note de bas de page 4 de l’ASFC. Ce rapport sera par la suite examiné par un délégué du ministreNote de bas de page 5 ou par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR)Note de bas de page 6. En pareil cas, un agent d’audience de l’ASFC, représentant le ministre de la Sécurité publique, présentera des arguments en faveur d’une mesure de renvoi. À la suite de cet examen, la personne en question peut être frappée d’une mesure de renvoi. Or, les mesures de renvoi visant les demandeurs du statut de réfugiéNote de bas de page 7 sont conditionnelles et ne peuvent être appliquées que lorsque la demande de statut de réfugié est abandonnée, retirée ou rejetée par la CISRNote de bas de page 8. [*]

[*]

La Division de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (DELBI) compte quatre sous-programmes : enquêtes de l’immigration, audiences de l’immigration, détentions et renvois. Ensemble, la DELBI, la Division des enquêtes criminelles et la Division du renseignement forment la Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement, qui relève de la Direction générale des programmes et de la Direction générale des opérations. La présente évaluation porte sur le Sous-programme des enquêtes de l’immigration.

Résultats du programme

Le Sous-programme des enquêtes de l’immigration a pour principal objectif de veiller à ce que les ressortissants étrangers, les résidents permanents, les personnes protégées et les réfugiés au sens de la Convention respectent la LIPRNote de bas de page 9. Le Programme des enquêtes en matière d’immigration doit produire les résultats suivants (conformément au Modèle logique du programme d’exécution de la loi en matière d’immigration de l’ASFC) : 

Objet et portée de l’évaluation

La présente évaluation a pour objet de déterminer à quel point le Sous-programme des enquêtes de l’immigration appuie les priorités du gouvernement du Canada et de l’ASFC en lien avec l’exécution de la loi en matière d’immigration ainsi que l’atteinte des résultats escomptés du Programme d’exécution de la loi en matière d’immigration de façon efficace. Le Comité d’évaluation de la haute direction a approuvé la portée de la présente évaluation en novembre 2014Note de bas de page 11.

Méthode d’évaluation

Pour la présente évaluation, les recherches se sont déroulées entre décembre 2014 et avril 2015 (voir l’annexe B – méthodologie). On a évalué les données clés sur le programme ainsi que sur les ressources humaines et financières de l’ASFC extraites en fonction des secteurs de programme, des documents liés à l’Agence (p. ex. Rapport ministériel sur le rendement [RMR]) et des sources externes (p. ex. CISR, CIC), au besoin. De plus, l’équipe d’évaluation a conçu un sondage en ligne sur l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (ELBI), qu’elle a mené auprès des membres du personnel régional et dont elle a analysé les résultats. Des évaluateurs ont effectué des recherches sur le terrain dans quatre régionsNote de bas de page 12, où ils ont procédé à des entrevues, des groupes de discussion, des examens assistés de dossiers de cas et à des visites des opérations.

Stratégies d’atténuation

Les constatations présentées dans le présent rapport découlent de l’analyse des données provenant de nombreuses sources. Voici les principales limites liées à la méthodologie utilisée : 

Conclusions et recommandations

Besoin continu

Le Canada continue d’être l’un des trois principaux pays dans le monde où des voyageurs veulent travailler, étudier et vivreNote de bas de page 14. Bien que le nombre total de demandes de résidence permanente ait diminué depuis 2009Note de bas de page 15, le nombre de demandes acceptées est demeuré relativement stable, soit environ 266 988 en moyenne au cours des six ans pour lesquels des données sont disponibles (de 2009 à 2014)Note de bas de page 16. Entre-temps, le nombre de demandes de résidence temporaire reçues a connu une augmentation constante, passant de 1,6 million en 2009 à 2,1 millions en 2014Note de bas de page 17. Au cours de l’exercice 2014-2015, un tiers de tous les voyageurs interrogés à un point d’entrée n’étaient pas citoyens canadiensNote de bas de page 18. Dans l’Évaluation nationale des risques à la frontière de l’ASFC 2013–2015, on indique que les ressortissants étrangers interdits de territoire représentent un des principaux risques pour le CanadaNote de bas de page 19. Au cours de l’exercice 2014-2015, 1 805 ressortissants étrangersNote de bas de page 20 ont été renvoyés du Canada pour grande criminalité. Depuis le lancement du programme « personnes recherchées par l’ASFC », 62 personnes interdites de territoire ont été repérées et le nom de 21 personnes est toujours inscrit sur la listeNote de bas de page 21. À la lumière de ces données, il y a un besoin continu pour un programme visant à retrouver les personnes interdites de territoire se trouvant à l’intérieur des frontières du Canada.

Il y a un besoin continu pour le Sous-programme des enquêtes de l’immigration, car ce sous programme aide à veiller à ce que les ressortissants étrangers qui peuvent constituer une menace pour le Canada et les Canadiens ou qui peuvent devenir interdits de territoire aux termes de la LIPR soient trouvés, à ce qu’ils fassent l’objet d’une enquête et à ce qu’ils soient arrêtés, détenus, surveillés ou renvoyés, au besoin.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement du Canada

Dans le discours du Trône de 2013, le gouvernement du Canada a dit que « la principale obligation du gouvernement est de protéger la souveraineté du Canada et d’assurer la sécurité des citoyens »Note de bas de page 22. Le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration a réalisé une étude en 2013 pour savoir quels programmes et politiques existent pour assurer la sécurité du système d’immigration du Canada et il a réitéré qu’assurer la sécurité et l’intégrité du système d’immigration constituait une priorité pour le gouvernement du CanadaNote de bas de page 23. Le gouvernement du Canada a aussi présenté plusieurs projets de loi clés au cours des trois dernières années pour améliorer le système d’immigration et d’octroi de l’asile du CanadaNote de bas de page 24.

Le Sous-programme des enquêtes de l’immigration de l’ASFC contribue au secteur de résultat du cadre pangouvernemental « Un Canada sécuritaire et sécurisé »Note de bas de page 25, au résultat ultime du Programme d’exécution de la loi en matière d’immigration qui est « d’assurer l’intégrité du système d’immigration du Canada » (du Modèle logique du programme d’exécution de la loi en matière d’immigration) et à la priorité organisationnelle de l’ASFC qui consiste à « assurer la sécurité de la frontière de façon stratégique » en menant « [d]es activités liées aux enquêtes criminelles et des activités d’exécution des lois sur l’immigration [...], notamment continuer à appuyer la réforme du système de détermination du statut de réfugié, améliorer la capacité de l’Agence à faire enquête sur les ressortissants étrangers et les résidents permanents ayant contrevenu à la [LIPR], et à les trouver »Note de bas de page 26. Le Sous-programme des enquêtes de l’immigration fait partie du continuum de la sécurité du périmètre et de l’exécution de la loi en matière d’immigration et il vise à faire en sorte que les personnes qui sont interdites de territoire au Canada soient détectées et renvoyées.

Le Sous-programme des enquêtes de l’immigration de l’ASFC contribue aux priorités du gouvernement du Canada qui consistent à assurer la sécurité de la frontière de façon stratégique en prenant des mesures d’exécution au besoin pour assurer l’intégrité du système d’immigration et d’octroi de l’asile.

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada est responsable de l’administration du système d’immigration fédéral, y compris la détermination de l’admissibilité des ressortissants étrangers et l’octroi du statut de résident permanent, des documents de statut de résidence temporaire (p. ex. permis d’études et de travail), des permis de résidence temporaire et du statut de réfugié. Assurer l’intégrité de ce système revient en partie à l’ASFC, qui est responsable du contrôle de l’admissibilité avant la frontièreNote de bas de page 27, au point d’entrée et à l’intérieur du pays. Le Sous-programme des enquêtes de l’immigration appuie ce mandat en repérant les ressortissants étrangers et les résidents permanents qui se trouvent déjà au Canada et qui sont ou pourraient être interdits de territoire au Canada aux termes de la LIPRNote de bas de page 28.

Le système d’immigration et d’octroi de l’asile du Canada relève du gouvernement fédéral. À l’ASFC, qui se concentre sur l’exécution de la loi en matière d’immigration, le Sous-programme des enquêtes de l’immigration cadre avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

Obtention des résultats escomptés

Mesure du rendement du Sous-programme des enquêtes de l’immigration

Le Modèle logique du programme d’exécution de la loi en matière d’immigration indique les intrants, les activités, les extrants et les résultats pour les enquêtes et les audiences en matière d’immigration, les détentions, les renvois et les dérogations ministérielles. Voici les activités clés relatives au Sous programme des enquêtes de l’immigration :

Cette évaluation a permis de déterminer que l’utilité du modèle logique et des mesures du rendement connexes était limitée pour évaluer le rendement du Sous-programme des enquêtes de l’immigration. L’un des problèmes est qu’il n’existe aucun indicateur de rendement pour évaluer et suivre la façon dont les AELBI établissent la priorité des cas. Le deuxième problème est que plusieurs des activités clés se chevauchent. L’établissement de la priorité et la conduite des enquêtes comprennent toujours la localisation de la personne interdite de territoire, et pourraient comprendre l’arrestation, la délivrance d’un mandat, etc. De plus, les seuls indicateurs de rendement utilisés par l’Agence pour suivre la fonction d’enquête en matière d’immigration sont : « le pourcentage d’enquêtes entraînant la désignation d’une personne comme personne interdite de territoire au Canada (cible : 55 %) » et « le pourcentage d’enquêtes en matière d’immigration qui sont conclues moins d’une année après avoir été entamées (cible : 95 %) »Note de bas de page 30. Ces deux indicateurs ne tiennent pas compte de la complexité des cas (ce qui influe sur la rapidité d’exécution) ni de la priorité relative des cas qui font l’objet d’une enquête.

Enfin, comme c’est le cas d’autres organismes d’exécution de la loi, il y a un certain nombre de facteurs inconnus lorsqu’on tente d’évaluer le rendement relatif au travail d’enquête. Il est impossible de connaître la proportion de migrants arrivant au Canada qui sont ou qui deviendront interdits de territoire après être entrés au pays (c.-à-d. parmi la population totale de migrants). Par conséquent, le sous-programme ne peut pas démontrer que toutes les personnes interdites de territoire ont été repérées. Pour déterminer l’efficacité de son programme d’enquête, l’Agence doit utiliser des mesures substitutives (p. ex. la proportion de personnes interdites de territoire qui ont été repérées au fil du temps) pour estimer l’ampleur du problème (p. ex. migration irrégulière) et l’incidence des mesures prises pour régler le problème (p. ex. les programmes avant le passage à la frontière, à la frontière et dans les bureaux intérieurs pour contrôler les voyageurs; les outils, la formation et les techniques utilisés). Par exemple, trouver l’incidence qu’ont différents outils et différentes techniques sur le renvoisNote de bas de page 31 sont plus susceptibles de permettre de trouver une personne interdite de territoire.

Le Modèle logique du programme d’exécution de la loi en matière d’immigration ne tient pas compte des quelques activités et des extrants clés du Sous-programme des enquêtes de l’immigration, ce qui limite la capacité de l’Agence d’évaluer son rendement.

Il est recommandé : 

RECOMMANDATION 1

Que le vice président de la Direction générale des programmes élabore un modèle logique approprié qui comporte des indicateurs de mesure du rendement liés aux enquêtes en matière d’immigration pour tenir compte des activités et des extrants du sous programme.

Triage, attribution et suivi des cas d’enquête en matière d’immigration

Lorsqu’un renvoi est transmis à l’ASFC concernant un ressortissant étranger ou un résident permanent au Canada, le cas peut faire l’objet d’une enquête par l’un des trois secteurs de la Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement (DORELR), selon la nature de l’infraction présumée à la LIPR.

Lorsqu’un renvoi est transmis à l’ASFC concernant un ressortissant étranger ou un résident permanent au Canada, le cas peut faire l’objet d’une enquête par l’un des trois secteurs de la Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement (DORELR), selon la nature de l’infraction présumée à la LIPR.

Il faudrait un système centralisé et uniforme à l’échelle du pays pour recueillir les renseignements et les renvois reçus par l’ASFC et en établir l’ordre de priorité ainsi qu’une procédure normale d’exploitation (PNE) claire pour les trier (c.-à-d. pour décider s’ils devraient être traités par le Renseignement, les Enquêtes criminelles ou la Division de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs [DELBI]) et pour les attribuer à l’unité ou à l’agent compétent. Dans certaines régions, les renseignements et les renvois sont examinés directement par un gestionnaire ou un superviseur de la DELBI, puis confiés à un AELBINote de bas de page 32. Dans d’autres régions, une unité formelle de triage composée d’employés des Enquêtes criminelles, du Renseignement et de la DELBI (voir l’encadré sur le pratique exemplaire no 1) est responsable de la réception, de l’évaluation initiale et du triage des renseignements et des renvois. Au Comité d’intégration du Renseignement et de l’Exécution de la loi des directeurs régionaux, la première mesure clé à prendre ayant fait l’objet de discussions en avril 2015 consistait à continuer la mise en œuvre d’unités de soutien intégré à l’échelle du pays de façon uniforme (c.-à-d. structure, classification des employés, présentation communes) et à veiller à ce que tous les renseignements soient reçus par l’intermédiaire de la fonction de triageNote de bas de page 33. La mise en œuvre de cette directive est en cours.

Les agents chargés des enquêtes, des audiences, des détentions et des renvois entrent dans les systèmes de l’ASFC de l’information relative au cas à mesure que le traitement du dossier progresse. Cependant, selon le personnel de la Direction générale des programmes à l’AC et les entrevues menées auprès du personnel de la DELBI dans les régions, le système comporte des limites en ce qui a trait au type de champs disponibles et à la façon dont il est utilisé à l’échelle nationaleNote de bas de page 34. La recherche sur le terrain et les données internes de l’ASFC indiquent que la façon dont l’information est entrée dans le système varie selon les régions. Par exemple, les voyages en voiture ne sont pas suivis de façon uniforme à l’échelle du pays. Ils peuvent être entrés une fois dans le système pour indiquer qu’un voyage en voiture a eu lieu au moins une fois durant une enquête ou ils peuvent être saisis pour chaque voyage qui a eu lieu. De plus, il est impossible de saisir dans le système des données sur les nécessités du voyage en voiture (p. ex. flotte, nombre d’agents, heures supplémentaires), ce qui constituerait des renseignements utiles pour la gestion et l’analyse des ressources. La Direction générale des programmes a signalé que la façon dont le système a été conçu à l’origine ne comportait pas de fonction permettant de mesurer le rendement; il a été créé uniquement pour faire le suivi de la progression des dossiers conformément à la LIPR.

Les systèmes de l’ASFC ne peuvent pas générer de données sur les indicateurs qui se rapportent plus directement aux enquêtes : le nombre de renseignements et de renvois transmis (par motif initial relatif à la LIPR), si une mesure a été prise à la suite de la transmission d’un renseignement, le nombre de dossiers ouverts (actifs) et la complexité des dossiers (c.-à-d. dans le cadre de la conclusion définitive). La Direction générale des programmes indique que la façon dont l’information est saisie veut dire que le cycle de vie d’un dossier ne peut pas être suivi du renvoi jusqu’à la conclusion, sauf en examinant le dossier papier en soi (c.-à-d. pour effectuer une analyse afin de déterminer quels types de renvois ont mené au renvoi d’une personne hautement prioritaire). Comme le nombre de dossiers actifs n’est pas entré rapidement dans le système, cette évaluation utilise la mesure substitutive « dossiers clos selon l’issue » pour évaluer le rendement du programme. Les dossiers clos sont classés par type de criminalité, ce qui cadre de façon générale avec les cinq priorités établies dans le Guide relatif à l’exécution de la loi, ENF 7 – InvestigationsNote de bas de page 35.

Pratique exemplaire no 1 : 
Unité de soutien intégré de la région du Pacifique
(voir l’annexe D)

L’Unité de soutien intégré (USI) fournit une fonction de triage aux secteurs du renseignement, des enquêtes et de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs de la DORELR. Elle présente un modèle échelonnable pour la réception, l’attribution, le suivi et la surveillance des renvois internes et externes de dossiers d’immigration.

1) Des commis à la réception surveillent la ligne téléphonique pour recueillir des renseignements et ils répondent aux demandes d’assistance des agents (comme les recherches dans des bases de données internes/externes).

2) Des analystes du renseignement effectuent une analyse interne préliminaire avant d’attribuer le dossier aux Enquêtes, au Renseignement ou aux Enquêtes criminelles.

Toutes les données sont compilées dans une base de données locale, qui peut facilement produire des rapports pour la gestion.

L’ASFC ne recueille et ne suit pas les données relatives aux dossiers de toutes les sources de renvoi jusqu’au résultat définitif; sans cette information, l’évaluation ne peut pas déterminer si tous les renvois prioritaires font l’objet de mesures et quels sont les résultats de ces renvois afin de mieux peaufiner le processus d’enquête.

Il est recommandé : 

RECOMMANDATION 2

Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations mette au point les modèles régionaux pour instaurer une fonction de triage uniforme à l’échelle nationale pour les secteurs du renseignement, des enquêtes et de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Ces modèles devront inclure des procédures normales d’exploitation pour la documentation des renvois et pour l’établissement des priorités et le suivi des cas faisant l’objet d’une enquête d’immigration.

Identification et localisation des personnes interdites de territoire

Les deux premières activités du Sous-programme des enquêtes de l’immigration consistent à mener des enquêtes et à en établir l’ordre de priorité, ainsi qu’à détecter les cas d’interdiction de territoire et de non-admissibilité. Chaque région de l’ASFC dispose de personnel affecté à la fonction d’enquête en matière d’immigration, couvrant toutes les provinces et tous les territoires. Au 1er avril 2015, un total de 414 AELBI assumaient la fonction liée aux enquêtes en matière d’immigration dans les régions. Selon le sondage et les groupes de discussion sur l’ELBI, les AELBI mènent des « enquêtes au bureau », ce qui consiste notamment à effectuer des recherches dans des bases de données et dans Internet et à appeler des personnes-ressources (par exemple dans des ambassades), ainsi que des « enquêtes sur la route », ce qui comprend de la surveillance, des entrevues et des visites sur le terrain (p. ex. au domicile ou au lieu de travail d’une personne). Des examens des dossiers de cas ont montré que les enquêtes varient grandement en ce qui concerne la complexité, les besoins en matière de ressources et le temps pour les mener. Les enquêtes peuvent porter tant sur des séjours indûment prolongés que sur des criminels de guerre, sur des mariages de convenance ou encore sur des résidents permanents de longue date qui commettent un crime grave au Canada.

Des enquêtes lancées entre les exercices 2011-2012 et 2014-2015, entre 52 % et 58 % ont entraîné la rédaction d’un rapport d’interdiction de territoire (l’ASFC vise 55 %)Note de bas de page 36. En 2013-2014, 85 % des cas renvoyés à la CISR qui demandaient la détention de la personne ont vu cette demande être accordéeNote de bas de page 37. En 2013-2014, la CISR a mené 1 900 enquêtes, dont 91 % ont été conclues dans un délai de six mois, et 78 % des enquêtes ont entraîné la prise d’une mesure de renvoiNote de bas de page 38. Le taux de concordance élevé relatif aux enquêtes de la CISR montre – en partie – la solidité de la preuve liée à l’enquête préparée par les AELBI et le professionnalisme avec lequel les cas ont été présentés aux agents d’audienceNote de bas de page 39. Cependant, les données de la CISR présentent seulement toutes les personnes jugées interdites de territoire; l’évaluation ne peut pas déterminer les résultats particuliers liés aux cas à risque élevé.

Il y a une concordance élevée entre les recommandations de l’ASFC et les décisions de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), ce qui témoigne – en partie – de la qualité de la préparation des dossiers. Soixante-dix-huit pour cent des enquêtes ont mené à la prise d’une mesure de renvoi au cours de l’exercice 2013–2014.

Le prochain ensemble d’activités cerné pour ce sous-programme comprend les arrestations, la prise de mesures de renvoi et les mandats. Les indicateurs doivent être modifiés de façon à tenir compte du fait que les enquêtes peuvent mener à l’une ou l’autre des mesures mentionnées précédemment. Cependant, ces mesures ne sont pas prises dans bon nombre de ces enquêtes. Conformément au modèle du processus des enquêtes en matière d’immigration [*], une enquête peut se terminer parce « qu’aucune autre mesure n’est requise » (par exemple, la personne était un citoyen canadien ou aucune violation de la LIPR n’a eu lieu) ou parce que « l’agent a utilisé son pouvoir discrétionnaire » de ne pas prendre d’autres mesures pour l’instant (p. ex. la personne est en voie d’obtenir une prolongation de visa). De plus, la délivrance d’un mandat ou l’arrestation d’une personne n’indique pas automatiquement le niveau de gravité de l’enquête (p. ex. un mandat est délivré pour quelqu’un qui ne se présente pas pour son renvoi, une personne peut être arrêtée parce qu’on pensait qu’elle risquait de s’enfuir). Seulement 8 % de l’inventaire des mandats se rapporte à des personnes présentant un risque élevéNote de bas de page 40.

Toutefois, la réduction de l’inventaire de mandats fait partie du plan d’action intégral de l’ASFC (22 mars 2013); certaines régions disposent d’équipes affectées uniquement aux enquêtes et à l’exécution des mandatsNote de bas de page 41 Note de bas de page 42. Comme pour d’autres organismes d’exécution de la loi semblables, les AELBI ont souligné que le niveau d’efforts déployés par un agent dans le cadre d’une enquête a une faible incidence sur le nombre d’arrestations ou de mandats exécutés. L’examen des dossiers de cas a permis de démontrer que certains dossiers complexes pouvaient prendre des mois, voire des années avant de connaître un dénouement, et, ultimement, la personne serait renvoyée sans qu’il y ait une arrestation ou un mandat. À l’opposé, un simple séjour indûment prolongé relatif à un visa d’études peut nécessiter une arrestation pour veiller à ce que la personne soit renvoyée (p. ex. possible risque de s’enfuir), mais cela peut nécessiter seulement une journée de travail.

Établissement de l’ordre de priorité des enquêtes en matière d’immigration

Afin de déterminer à quel point le programme se concentre sur les dossiers hautement prioritaires, l’évaluation visait à trouver : 1) des priorités claires en matière d’enquête de la DELBI; 2) une connaissance de ces priorités par les AELBI et la direction; 3) des structures organisationnelles, des systèmes et des PNE pour soutenir la conduite d’enquêtes hautement prioritaires; 4) un suivi des enquêtes, et l’établissement de rapports s’y rattachant, pour déterminer l’utilisation des ressources, la rapidité d’exécution et les résultats.

L’évaluation a permis de trouver un certain nombre de documents présentant les priorités en matière d’enquête pour la DELBI (voir l’annexe C – priorités et cibles de rendement). Le principal document de référence pour les AELBI est le Guide relatif à l’exécution de la loi, ENF 7 – Investigations, qui désigne les menaces possibles liées à la sécurité nationale, aux crimes de guerre ou à la criminalité organisée ou les graves menaces liées à la santé ou à la criminalité comme étant les principales priorités en matière d’enquête. Les Priorités intégrées de 2011-2012 à 2013-2014 du Renseignement/de l’Exécution de la loi pour la DORELR sont la fraude liée à l’immigration, le passage de clandestins et la contrebande, la migration irrégulière ainsi que l’interdiction de territoire et le terrorisme. Les priorités particulières pour la DELBI sont de s’attaquer à la migration irrégulière et aux interdictions de territoire pour raison de sécurité (p. ex. terrorisme), aux atteintes aux droits humains ou internationaux (p. ex. crimes de guerre) et à la grande criminalité, notamment la criminalité organisée. D’après le sondage sur l’ELBI, les entrevues et les groupes de discussion, les AELBI, leurs superviseurs et les gestionnaires connaissent les priorités en matière d’enquête de la DELBI, et 83 % ont facilement indiqué celles qui se trouvent dans le Guide relatif à l’exécution de la loiNote de bas de page 43.

Cependant, des 21 711 dossiers closNote de bas de page 44 en 2014-2015, 57 % portaient sur des infractions non-criminelles à la LIPR (p. ex. des séjours indûment prolongés liés à des visas de travail)Note de bas de page 45. Malheureusement, sans entrée de données, nous ne savons pas si cela reflète les types de renvois pour enquête ou si les dossiers traités cadrent avec les priorités. Les groupes de discussion, les examens des dossiers de cas et les entrevues auprès de la direction donnent à croire qu’il s’agit d’une combinaison de tous les facteurs mentionnés ci-dessus. Par exemple, [*] Cela dit, plus de 50 % des dossiers clos dans la RNO étaient des dossiers hautement prioritaires en 2014-2015, ce qui est bien au-delà de la moyenne nationale de 34 %.

[*]

Selon le Guide relatif à l’exécution de la loi, ENF 7 – Investigations, les AELBI ont pour consigne de revoir régulièrement l’ordre de priorité de leur charge de travail pour veiller à ce que les dossiers les plus prioritaires soient traités activement. Un AELBI a ditNote de bas de page 46 qu’une des pressions liées aux ressources lors d’enquêtes liées à des cas hautement prioritaires est que les agents doivent aussi travailler à d’autres priorités de l’Agence, comme le plan d’action intégral (22 mars 2013) (qui porte sur les activités de réduction de l’inventaire de mandats et les renvois des dossiers de perte et d’annulation à la CISRNote de bas de page 47), et les cibles de renvois (p. ex. les demandeurs d’asile déboutés et les cas d’interdiction de présenter une demande d’ERAR)Note de bas de page 48 (voir l’annexe C pour en savoir plus). La recherche sur le terrain a aussi permis de déterminer que les AELBI peuvent aussi se faire attribuer ou s’attribuer eux-mêmes un dossier dont la priorité est plus faible pour appuyer d’autres objectifs de l’Agence. Par exemple, la plupart des agents répondront à des appels de partenaires de l’exécution de la loi dès que possible, peu importe la priorité, car cela favorise la relation entre l’ASFC et ses partenairesNote de bas de page 49. Les groupes de discussion avec les AELBI, les entrevues auprès de membres de la direction et d’autres documents liés à des réunions indiquent qu’il y a de la frustration sur le terrain relativement au manque de directives de l’AC sur la façon de classer les priorités étant donné les ressources limitéesNote de bas de page 50.

[*]

La présente évaluation a également permis de déterminer que la structure organisationnelle locale et les rôles des AELBI ont une incidence sur le temps qu’un agent consacre aux activités d’enquête. [*]

Délai de traitement des dossiers d’enquête en matière d’immigration

Les cadres supérieurs utilisent le délai de traitement des dossiers comme élément clé de mesure du rendement en ce qui a trait aux enquêtes en matière d’immigration. La DELBI a pour objectif de rendement de terminer 95 % de tous ses dossiers en 12 mois. Au cours de l’exercice 2014-2015, ils en ont terminé 90 %Note de bas de page 51. À l’échelle nationale, le délai de traitement d’un dossier augmente d’année en année. En 2014-2015, il fallait en moyenne 133 jours pour clore un dossier (soit 12 jours de plus que l’exercice précédent et 38 jours de plus que l’exercice 2011-2012)Note de bas de page 52. [*]

[*]

D’après les examens de dossiers, les cas plus simples, comme le dépassement d’un séjour autorisé par un visa d’étudiant, peuvent être conclus en quelques jours, tandis que les cas les plus complexes, comme le crime organisé ou les cas qui nécessitent un avis de dangerNote de bas de page 53 ou des documents internationaux, sont conclus en plus de temps. Les cadres supérieurs ont indiqué que le Programme des enquêtes (Direction générale des programmes) effectuerait une analyse des dossiers dont le délai de traitement dépasse un an afin de trouver des façons d’en réduire le nombreNote de bas de page 54. Comme le met en évidence la recommandation no 1 du présent rapport, il y a lieu d’élaborer un indicateur de mesure des délais mieux adapté qui tiendra compte des différents degrés de complexité, un travail qui pourra s’inscrire dans le cadre du perfectionnement du modèle logique et des indicateurs de rendement.

Pratique exemplaire no 2 : 
Équipe responsable du suivi des cas en instance du Québec

Une équipe responsable du suivi des cas en instance composée de quatre commis qui surveillent tous les ressortissants étrangers et les résidents permanents dans le système judiciaire provincial.

Lorsqu’une personne fait l’objet d’un processus judiciaire ou est sur le point d’être libérée, l’équipe prépare le dossier pour l’AELBI. Elle effectue jusqu’à 8 500 vérifications par année.

Chaque région de l’ASFC utilise un processus de suivi pour surveiller les ressortissants étrangers et les résidents permanents qui sont dans le système judiciaire. Ce processus permet à l’ASFC de veiller à ce que les ressortissants étrangers et les résidents permanents condamnés fassent immédiatement l’objet d’une enquête. II permet aussi de faire en sorte que ceux qui sont détenusNote de bas de page 55 ne soient pas remis en liberté, mais qu’ils soient placés sous la garde de l’ASFC, qui prend ensuite les mesures d’exécution de la loi ou de renvoi appropriées. Le système de suivi des cas en instance répond à deux objectifs du programme d’exécution de la loi en matière d’immigration, soit repérer les personnes interdites de territoire hautement prioritaires et enquêter sur elles et renvoyer rapidement ces personnes. L’évaluation a permis de confirmer que le modèle de système de suivi des cas en instance utilisé par la région du Québec constitue une pratique exemplaire qui semble améliorer la rapidité et l’uniformité du traitement des dossiers. L’unité du suivi des dossiers en instance de la région du Québec, qui est bien dotée en personnel, suit bien les procédures établies pour s’assurer que 100 % des cas en instance sont suivis et traités dans des délais raisonnables (voir l’encadré « Pratique exemplaire no 2 »).

L’ASFC respecte ses objectifs en matière d’admissibilité, de renvoi et de délai de traitement, mais ces indicateurs pourraient orienter par mégarde les AELBI vers des cas d’une priorité inférieure qui pourraient être conclus dans le délai visé de 12 mois.

Dans leur travail, les AELBI dépendent beaucoup des partenariats internes et externes. Les organismes locaux, provinciaux, nationaux et internationaux d’exécution de la loi appuient les enquêtes de l’ASFC, c’est-à-dire qu’ils fournissent des informations, du soutien tactique et des ressources supplémentaires, comme des flottes, et servent de renfort pour assurer la sécurité d’agents de l’ASFC lors d’arrestations dangereusesNote de bas de page 56. Plusieurs régions ont intégré des AELBI dans leurs services de policeNote de bas de page 57 (ou vice-versa) et participent à l’occasion à des opérations conjointes.

Les AELBI dépendent aussi des organismes gouvernementaux, comme le ministère des Services de l’Alberta (Service Alberta)Note de bas de page 58, pour obtenir des renseignements précieux leur permettant de repérer et d’appréhender rapidement une personne d’intérêt. Certaines provinces n’ont pas d’entente semblable avec l’ASFC, et les agents de ces régions ont indiqué qu’il était essentiel à leur travail de conclure davantage d’ententes de collaboration. Ils ont aussi indiqué que l’insuffisance de renseignements fournis par d’autres organismes est l’une des principales raisons qui expliquent pourquoi un dossier n’aboutit pasNote de bas de page 59. Si un organisme ou une organisation n’est pas disposé à fournir des renseignements, le délai requis pour repérer une personne d’intérêt ou recueillir des éléments de preuve pour un dossier peut être plus long. En 2013, le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration a aussi indiqué qu’il était fermement en faveur de la conclusion d’ententes de communication de renseignements avec des partenaires chargés de l’exécution de la loi, notamment en ce qui a trait à l’échange de données sur les entrées et les sorties avec les États-UnisNote de bas de page 60. Il s’agit d’une recommandation qui a été formulée dans le rapport du Comité permanent de la sécurité nationale et de la défense en juin 2015. Selon ce même rapport, il est nécessaire que les ministères et les organismes compétents qui participent au repérage des personnes interdites de territoire au Canada et au refus de leur entrée aient accès à des informations opportunes, justes et pertinentes dans le cadre d’ententes claires de communication de renseignements et que ces ententes soient mieux coordonnéesNote de bas de page 61.

Enfin, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) se révèle être un partenaire clé dans l’administration des dispositions d’interdiction de territoire de la LIPR au Canada. IRCC a accès aux renseignements obtenus au cours du processus de demande d’immigration, à savoir lorsque les ressortissants étrangers ou résidents permanents soumettent des formulaires aux fins d’immigration ou d’obtention de la citoyenneté. IRCC peut communiquer ces renseignements à l’ASFC pour fins d’enquête, s’il y a lieu.

Des relations de travail solides avec les organismes d’exécution de la loi et d’autres organisations sont essentielles à l’efficacité du sous-programme. L’ASFC doit continuer de collaborer avec des partenaires clés afin de faciliter la communication de renseignements et la collaboration.

La structure de l’ASFC à l’Administration centrale (AC) est aussi organisée de façon à soutenir la DELBI dans les régions. La Direction des programmes d’exécution de la loi et du renseignement (DPELR) fournit du leadership, des orientations stratégiques, des lignes directrices et des services de gestion de programme. Elle est chargée de surveiller le rendement de ses programmes et compte maintenant une équipe responsable du soutien aux audiences et aux enquêtes en matière d’immigrationNote de bas de page 62. La Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement (DORELR) veille à ce que les politiques et les ressources d’exécution de la loi soient mises en application de façon coordonnée et appropriée à l’échelle nationale. Au sein de la DORELR, la Division des opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et de la gestion de cas offre un soutien fonctionnel aux régions. La Division du filtrage pour la sécurité nationale (DFSN) collabore également avec la DELBI dans le cadre des enquêtes sur les demandeurs du statut de résident permanent ou de réfugié.

Toutefois, lorsqu’on a posé des questions aux employés des régions au sujet de l’aide apportée par l’AC dans le cadre des enquêtes en matière d’immigration, leur réaction était mitigée. Les employés des régions étaient soucieux d’un manque général de connaissances en matière d’immigration à l’AC, c’est-à-dire que les réponses reçues n’étaient parfois pas utilesNote de bas de page 63. Par exemple, selon l’information recueillie pendant les entrevues à l’ASFC, il arrive parfois que les renseignements fournis par l’AC relativement à une évaluation ou à un avis de danger soient classifiés et ne puissent être communiqués au client ou à la CISRNote de bas de page 64, ce qui signifie que l’AELBI doit recueillir des éléments de preuve par d’autres moyens afin de monter un dossier. De plus, les structures organisationnelles à l’AC (elles ont été changées depuis) n’étaient pas claires et, selon le problème, les AELBI ne savaient pas exactement à qui demander de l’aideNote de bas de page 65. D’après le sondage sur l’ELBI, 64 % des AELBI ne croyaient pas que l’AC était sensible à leurs demandesNote de bas de page 66, et 72 % d’entre eux ne croyaient pas que la qualité des réponses répondait à leurs besoinsNote de bas de page 67. Les cadres supérieurs à l’AC ont indiqué qu’ils apportaient des changements qui amélioreraient le degré de connaissances en matière d’immigration et qu’ils réorganisaient les équipes et les processus pour mieux répondre aux besoins liés à l’immigration. Des AELBI ont aussi signalé que les délais serrés prévus dans la norme de service de la DFSN ne laissaient parfois pas suffisamment le temps aux agents sur le terrain de demander à un sujet de venir à une entrevue avant de préparer une recommandation quant à la décision d’accorder ou non le statut de résident permanentNote de bas de page 68.

Lorsqu’on leur a demandé quelles étaient les forces de l’AC, les agents et les cadres ont indiqué que, souvent, la Direction de la gestion des cas dispose de bonnes connaissances, est utile et sensible aux demandes (surtout en ce qui a trait aux cas complexes, d’envergure nationale ou très médiatisés)Note de bas de page 69. En outre, il est particulièrement important pour les agents des régions ou des districts qui mènent moins d’activités liées à l’immigration d’avoir à leur disposition des spécialistes à l’AC, car ils peuvent avoir moins d’expérience et avoir besoin de conseils plus précis.

L’ASFC travaille à mieux harmoniser trois divisions – Renseignement, Enquêtes criminelles et Exécution de la loi dans les bureaux intérieurs – c’est-à-dire à tirer parti des points communs et à améliorer la prise de décisions de façon à optimiser l’efficacité et les résultatsNote de bas de page 70. Toutefois, d’après la recherche sur le terrain et les commentaires dans le sondage sur l’ELBI, on comprend mal l’ampleur que devrait avoir la collaboration entre les trois divisions et ce que signifie l’harmonisation en pratique : regroupement dans les mêmes locaux, unités de triage pour tous ou collaboration dans toutes les affairesNote de bas de page 71. En avril 2015, le Groupe de travail sur l’intégration du Renseignement et de l’Exécution de la loi des directeurs régionaux a tenu une discussion sur les différentes structures de gouvernance et lacunes des bureaux régionaux dans le but de rationaliser les structures à l’échelle nationaleNote de bas de page 72. La plupart du temps, l’équipe des enquêtes en matière d’immigration travaille indépendamment des autres équipes, mais le degré d’interaction varie selon les régions, c’est-à-dire que les petites régions signalent des collaborations plus étroites et fréquentesNote de bas de page 73. D’après les agents, le regroupement dans les mêmes locaux facilite la communication entre les trois divisionsNote de bas de page 74. Peu souvent, des conflits surviennent dans une affaire, mais comme les mandats des Enquêtes criminelles et de l’Exécution de la loi dans les bureaux intérieurs sont différents, les conflits sont habituellement résolus à la suite d’une conversation entre gestionnaires ou d’une conférence téléphonique nationale de la DORELR. Les AELBI craignent qu’une plus grande harmonisation soit synonyme d’une augmentation de l’importance du fardeau de la preuve dans le cadre des enquêtes en matière d’immigration pour que le fardeau corresponde à celui des enquêtes criminellesNote de bas de page 75, car les exigences relatives aux éléments de preuve sont plus élevées dans le système de justice pénale. Ils craignent aussi que le règlement des dossiers soit retardé par la tenue simultanée des enquêtes criminelles et des enquêtes en matière d’immigrationNote de bas de page 76.

Les AELBI font appel à leurs partenaires à l’AC et au sein de la DORELR au besoin. Il serait possible de renforcer la collaboration entre la DELBI et les directions générales à l’AC dans le but d’améliorer l’efficacité du programme dans son ensemble. L’harmonisation des divisions du renseignement, des enquêtes criminelles et de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs est un projet qui se poursuit. On s’attend à des précisions quant à l’objectif, la structure, les procédures normales d’exploitation et l’ampleur de la collaboration attendue, et la façon de satisfaire aux différents mandats de la Division des enquêtes criminelles et de la DELBI dans les dossiers communs.

Appui aux résultats du Programme d’exécution de la loi en matière d’immigration

Le Sous-programme des enquêtes de l’immigration est le point de départ du continuum de la DELBI et vient appuyer l’atteinte d’autres résultats liés aux sous-programmes des détentions, des renvois et des audiencesNote de bas de page 77.

La plupart des personnes visées par une mesure d’application de la LIPR ne font pas l’objet d’une détention en cours d’enquêteNote de bas de page 78. Cependant, dans le cas où il existe des preuves de contravention à la LIPR, un AELBI préparera un rapport d’interdiction de territoire qu’il soumettra à un délégué du ministre pour révision. Si le délégué en a le pouvoir, il pourra confirmer l’interdiction et émettre l’ordonnance de renvoi conséquente. Les cas qui ne relèvent pas des compétences du délégué du ministreNote de bas de page 79 sont référés à la Section de l’immigration de la CISR. Les agents d’audience représentent le ministre aux audiences sur l’interdiction de territoire. Toutefois, certains cas nécessitent un complément d’enquête pour les audiences, la détention et/ou les démarches de renvoi. Par exemple, les personnes ayant obtenu le statut de réfugié au sens de la Convention, et qui ont par la suite été jugées interdites de territoire (surtout pour cause de criminalité), doivent faire l’objet de mesures additionnelles avant d’être renvoyées du pays. Trois processus permettent de déterminer si le risque présenté pour le Canada et les Canadiens est plus grand que le risque rattaché aux conséquences probables du renvoi : l’examen des risques avant renvoi (ERAR), l’évaluation de danger et l’avis de danger. Les agents d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs participent à la préparation de ces dossiers en vue du contrôle, effectuent la liaison avec le client et recueillent des renseignements additionnels au besoin.

D’après le sondage sur l’ELBI et les groupes de discussion, les AELBI entretiennent généralement de bonnes relations de travail avec leurs collègues responsables des audiences, des détentions et des renvoisNote de bas de page 80. Ce sont avec les agents d’audience et les agents de renvoi que les AELBI travaillent le plus étroitement. Les répondants au sondage sur l’ELBI ont indiqué qu’il y a plus de dossiers clos dans les cas où les AELBI collaborent avec les agents d’audienceNote de bas de page 81, car la collaboration permet à l’agent d’audience de présenter un meilleur dossier à la CISR, qui peut ainsi le traiter dans de meilleurs délais. Par ailleurs, certains agents d’audience ont indiqué que certains agents ne savent pas comment bien monter un dossier, c’est-à-dire quels éléments de preuve y inclureNote de bas de page 82, et qu’il n’existe aucune norme de présentation des dossiers (deux des pratiques exemplaires utilisées sont résumées dans l’encadré « Pratique exemplaire no 3 »Note de bas de page 83. Un examen des dossiers a permis de confirmer que l’organisation des dossiers varie selon les régions. Les points à améliorer pourront être traités dans le cadre de la mise en œuvre de la recommandation no 2 du présent rapport.

Pratique exemplaire no 3 : 
Faciliter la transition des dossiers entre l’AELBI et l’agent d’audience
(voir l’annexe D)

(i) Les agents d’audience spécialisés de la RGT travaillent en étroite collaboration à des dossiers liés à des crimes de guerre, à la sécurité et à des crimes contre l’humanité. Cette collaboration permet de garantir que ces dossiers complexes comportent suffisamment d’éléments de preuve et sont organisés clairement avant d’être présentés à la CISR.

(ii) La région du Québec utilise des listes de vérification pour s’assurer que chaque dossier comprend tous les éléments avant une audience. Elle utilise aussi des modèles clairs sur la façon de présenter l’information.

Efficacité et économie

La présente partie a pour but de déterminer si le Sous-programme des enquêtes de l’immigration est efficace et économique au moyen d’une analyse des données importantes sur le budget, le personnel, la formation et les outils utilisés dans la réalisation des objectifs du programme.

Au cours de l’exercice 2013-2014, le gouvernement du Canada a affecté 3,5 % de son budget à l’ASFC (1,76 milliard de dollars)Note de bas de page 84. Au cours des trois derniers exercices, l’ASFC a consacré de 9 à 10 % de son budget annuel au Programme d’exécution de la loi en matière d’immigration (144 millions de dollars dans l’exercice 2013-2014)Note de bas de page 85. Voici certaines données de la Direction générale du contrôleNote de bas de page 86 en date du 14 août 2015, en ce qui a trait aux dépenses liées aux enquêtes en matière d’immigration, selon le secteur : régions (24,0 millions de dollars, soit 54 % dans l’exercice 2014-2015)Note de bas de page 87, Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie (DGIST) à l’AC (18 %), Direction générale des opérations à l’AC (15 %) et Direction générale des programmes à l’AC (13 %) (voir la pièce 5)Note de bas de page 88.

Pièce 5 : Dépenses réelles pour les enquêtes en matière d’immigration, selon le secteur – exercice 2014–2015

Dépenses réelles pour les enquêtes en matière d’immigration, selon le secteur – exercice 2014-2015

Alors que les dépenses salariales liées aux enquêtes en matière d’immigration dans les régions étaient un peu plus élevées que ce qui avait été prévu dans le budget (21,8 millions de dollars de dépenses réelles par rapport aux 21,5 millions de dollars prévus dans le budget), on a observé une baisse globale dans les dépenses réelles de 2,6 millions de dollars comparativement à l’exercice précédentNote de bas de page 89. Selon les données de la Direction générale du contrôle et les résultats de la recherche sur le terrain, les régions ont recours au financement temporaire pour combler les lacunes en matière de dotation (c.-à-d. engager du personnel de soutien à court terme pour aider les AELBI permet de réduire le coût global des heures supplémentaires de ces derniers); la direction des régions et celle de l’AC sont d’avis que cette situation est attribuable en partie à une impasse dans l’embauche à des postes d’AELBI existantsNote de bas de page 90. En février 2015, la haute direction a indiqué que les lacunes en matière de capacité de la DELBI constituaient une source de préoccupations. Plus particulièrement, la Direction générale des programmes a mentionné l’incapacité des régions de sélectionner des candidats directement parmi ceux qui suivent le Programme de formation de base des agents (PFBA) (c.-à-d. un programme pour les nouvelles recrues) pour doter des postes d’AELBI, [*]

En 2014-2015, les coûts des heures supplémentaires qui faisaient partie de la rémunération variaient entre faibles (soit 4 %), dans la région du Pacifique, et élevés (soit 19 %), dans la région des Prairies. Des facteurs tels que le vaste territoire, le transport des AELBI et les fonctions de renvoi après les heures normales de travail, ainsi que le décalage entre les fuseaux horaires par rapport à la CISRNote de bas de page 91 peuvent avoir une incidence sur le nombre élevé d’heures supplémentaires dans la région des Prairies.

La difficulté à déterminer l’efficience du sous-programme tient, entre autres, au fait que les budgets pour la DELBI sont fondés sur des données historiques et n’utilisent pas de modèle d’affectation des ressources ni aucun autre modèle d’allocation des coûts. Dans certaines régions, les gestionnaires ont exprimé du mécontentement du fait que les budgets n’ont pas été rapidement rajustés pour tenir compte de la charge de travail changeante (p. ex. augmentation de travailleurs étrangers temporaires à Edmonton et à Calgary pendant le boom pétrolier)Note de bas de page 92 . De plus, les « types d’activités » utilisés par l’Agence pour assurer le suivi de certaines catégories d’activités ne sont pas utilisés de manière uniforme à l’échelle du pays. Cette question a également été soulevée par les directeurs de l’Exécution de la loi et du Renseignement (ELR) en janvier 2015, lors de leurs téléconférences tenues toutes les deux semainesNote de bas de page 93. La présente évaluation n’a pas permis de tirer une conclusion au sujet de l’efficience du Sous-programme des enquêtes de l’immigration en raison du manque de codes d’activité clairs et appliqués de manière uniforme, ce à quoi s’ajoute l’absence d’indicateurs pour les activités et les résultats attribuable directement au Sous-programme des enquêtes de l’immigration.

Sans des indicateurs de rendement et des mesures d’efficience adéquats, qui permettraient de montrer le rapport entre la charge de travail et l’utilisation des ressources, la direction a de la difficulté à prendre des décisions éclairées sur l’affectation de ressources aux unités d’enquête dans les régions en vue d’optimiser le rendement.

Il est recommandé : 

RECOMMANDATION 3

Que le vice-président de la Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, élabore des indicateurs destinés à mesurer l’efficience du Sous programme des enquêtes de l’immigration.

Formation relative aux enquêtes en matière d’immigration

Presque toutes les nouvelles recrues dans le domaine des enquêtes en matière d’immigration sont des anciens agents des services frontaliers travaillant dans les points d’entrée. Toutefois, si ces agents ont suivi une formation liée à l’immigration, ils l’ont fait à l’époque où ils étaient au Collège de l’ASFC. Dans le cadre du Programme de formation de base pour les agents (PFBA)Note de bas de page 94 à l’intention des nouvelles recrues, 56 des 487 heures de formation sont allouées au contenu de base et secondaire qui porte sur les questions d’immigration (11,5 % de toute la formation). Les agents ont droit à 15 jours de formation supplémentaires, au-delà du PFBA, après avoir travaillé sur le terrain pendant 12 mois ou plus. On ne sait pas précisément quelle proportion de cette formation porterait sur les enquêtes (par rapport aux détentions et aux renvois). Selon les résultats du sondage sur l’ELBI et de la recherche sur le terrain, l’acquisition de compétences dans le domaine des enquêtes en matière d’immigration repose toujours principalement sur le mentorat par les pairs. Cette façon de faire présente certaines limites, y compris l’absence de l’interprétation uniforme de la LIPR et le fait d’encourager des variations dans la façon de recueillir et de présenter l’information sur les cas. Les agents ont indiqué qu’ils désiraient recevoir davantage de formation liée à l’immigration et aux enquêtesNote de bas de page 95. Les résultats de la recherche sur le terrain et du sondage montrent que la durée du service dans le domaine des enquêtes en matière d’immigration varie considérablement. En effet, certains agents y travaillaient depuis moins d’un an (RGT, RSO, RNO), alors que d’autres y ont passé 30 ans ou plus (RGT, RSO)Note de bas de page 96.

Pour ce qui est des agents qui travaillent déjà dans le secteur de l’exécution de la loi de l’immigration, la Direction de la formation et du perfectionnement (DFP) de la Direction générale des ressources humaines organise les 13 cours liés aux enquêtes en matière d’immigration et établit leur priorité de la façon suivante : formation de base (six cours), formation spécialisée (quatre cours) et autres formations (trois cours, dont la formation sur la LIPR)Note de bas de page 97. En 2014-2015, le nombre de cours de la DFP qui ont été suivis s’élevait à 872 (pièce 6). La formation sur la LIPR représentait près de la moitié de ces cours (403 séances), suivie du cours d’introduction à l’examen des documents (101 séances). Le cours spécialisé sur les techniques de surveillance était le cours le plus souvent suivi au cours des deux derniers exercices. Selon la DFP, les formations offertes pendant les trois dernières années portaient surtout sur la mise en œuvre de l’armement pour veiller à ce que les agents d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et d’autres homologues du domaine de l’ELR soient entièrement armés avant le 31 mars 2016Note de bas de page 98.

[*]

La DFP a confirmé que, dans certains cas, « même si la formation est offerte, les exigences opérationnelles font en sorte que les participants ou les instructeurs dans les régions ne peuvent se libérer, ou ont de la difficulté à le faire, pour assister à la formation prévue à leur calendrier »Note de bas de page 99. Les agents ont indiqué que la pression exercée pour qu’ils terminent leurs dossiers d’enquête et le manque de personnel les empêchaient d’assister à la formationNote de bas de page 100. La formation et la priorité à accorder à la formation de la DORELR font l’objet de discussions constantes au sein de la haute directionNote de bas de page 101. La DFP a précisé que « le groupe chargé de la conception de la formation travaille avec le BPR, ou bureau de première responsabilité, afin de concevoir un ou des produits communs pour toutes les collectivités, dans le cadre de l’examen de la fonction d’ELR », ce qui nécessitera d’apporter des changements considérables au programme d’études ou à la prestation de la plupart des cours liés à la DORELR pour rejoindre plus d’agents, y compris accroître les options d’apprentissage en ligneNote de bas de page 102. Toutefois, ces changements ne seront peut-être pas aussi efficaces pour tous les étudiants que la formation en classe. De plus, ce genre de formation risque de ne pas aider les agents qui sont en poste depuis longtemps et qui n’ont pas encore suivi toute la formation dont ils ont besoinNote de bas de page 103.

En 2014-2015, la RSO comptait le nombre total et le ratio de cours suivis le plus élevé (212 séances, 8,8 cours par AELBI), suivie de la RGT (175), des Prairies (148) et du Pacifique (121) [*]. Par personne, la RSO et la région de l’Atlantique (ratio de 6,2 cours par agent) comptaient le ratio de formation le plus élevé. La RSO a indiqué qu’elle avait embauché récemment plusieurs nouveaux agents au sein de la fonction d’enquête. La RGT et la région du Québec comptaient le nombre de cours par agent le moins élevé (1,0 et 1,1, respectivement). Ces ratios sont conformes aux observations des agents dans ces régions, lesquels ont indiqué qu’ils avaient besoin de plus de formationNote de bas de page 104.

Le niveau de formation liée à l’immigration varie d’un district et d’une région à l’autre. Au cours des deux derniers exercices, la plupart des séances de formation suivies par les AELBI étaient de la formation de base sur la LIPR (46 % en 2014-2015).

Il est recommandé : 

RECOMMANDATION 4 : Que le vice-président de la Direction générale des ressources humaines, en collaboration avec la Direction générale des opérations et de la Direction générale des programmes, établisse et fournisse une formation appropriée afin de renforcer les connaissances et les techniques d’enquête en matière d’immigration.

Annexe A – Réponse de la direction

RECOMMANDATION 1

Que le vice président de la Direction générale des programmes élabore un modèle logique approprié qui comporte des indicateurs de mesure du rendement liés aux enquêtes en matière d’immigration pour tenir compte des activités et des extrants du sous programme.

Réponse de la direction : 

D’accord. La Direction des programmes d’exécution de la loi et du renseignement élaborera un modèle logique complet précisément pour les enquêtes de l’immigration.

Date de mise en œuvre :

avril 2016

RECOMMANDATION 2

Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations mette au point les modèles régionaux pour instaurer une fonction de triage uniforme à l’échelle nationale pour les secteurs du renseignement, des enquêtes et de l’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Ces modèles devront inclure des procédures normales d’exploitation pour la documentation des renvois et pour l’établissement des priorités et le suivi des cas faisant l’objet d’une enquête d’immigration.

Réponse de la direction : 

D’accord. La Direction générale des opérations terminera un modèle régional de triage des cas comprenant l’élaboration de procédures normales d’exploitation pour les renvois, et la définition des priorités et le suivi des cas au sein des régions.

Date de mise en œuvre :

avril 2017

RECOMMANDATION 3

Que le vice-président de la Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, élabore des indicateurs destinés à mesurer l’efficience du Sous programme des enquêtes de l’immigration.

Réponse de la direction : 

D’accord. La Direction des programmes d’exécution de la loi et du renseignement élaborera un cadre de mesure du rendement pour les enquêtes en matière d’immigration.

Date de mise en œuvre :

avril 2016

RECOMMANDATION 4

Que le vice-président de la Direction générale des ressources humaines, en collaboration avec la Direction générale des opérations et de la Direction générale des programmes, établisse et fournisse une formation appropriée afin de renforcer les connaissances et les techniques d’enquête en matière d’immigration.

Réponse de la direction : 

La Direction générale des ressources humaines souscrit à la recommandation. La Direction générale travaillera en consultation avec la Direction générale des programmes et la Direction générale des opérations pour déterminer quels cours feront partie de la formation de base. Un horaire des cours de formation pour les agents d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs sera établi.

Date de mise en œuvre :

avril 2017

Annexe B – Méthodologie d’évaluation

Calibration

L’équipe d’évaluation a étudié les évaluations antérieures et prévues ainsi que les études de vérification pour réduire les chevauchements et assurer une utilisation efficace des ressources. Dans la mesure du possible, les constatations et recommandations d’études précédentes ont été intégrées à l’évaluation pour déterminer jusqu’à quel point les difficultés persistent et les recommandations ont été appliquées.

Examen des documents

L’équipe d’évaluation a étudié différents documents internes et externes à l’ASFC pour comprendre le programme ainsi que ses liens vers d’autres secteurs d’activités de l’ASFC et vers d’autres organismes gouvernementaux et non gouvernementaux. Ces documents offraient une vue d’ensemble du Sous programme des enquêtes de l’immigration certes, mais avaient une portée limitée. À titre d’exemples, certains chapitres du Guide relatif à l’exécution de la loi ne sont plus à jour, le document sur les priorités intégrées en matière d’exécution de la loi et du renseignement est dépassé, et certains documents n’ont peut être pas été examinés parce qu’on en n’a pas signalé l’existence à l’équipe d’évaluation ou parce qu’ils ne s’appliqueraient qu’à une région donnée en raison du contenu qui ne peut être extrapolé pour une application nationale.

Examen des données sur les opérations, le rendement et les finances

La Direction des programmes d’exécution de la loi et du renseignement a fourni des données sur des indicateurs de rendement clés, comme les sources de renvoi, le nombre de cas ouverts et de cas conclus, le délai moyen nécessaire à la conclusion d’un cas, le nombre d’arrestations, un classement des cas en fonction de la décision qui s’y rattache, etc. Les responsables des programmes ont fourni les données qui ont ensuite été vérifiées par le directeur pour en assurer l’exactitude et la fiabilité. La Direction générale du contrôle a transmis des données financières grâce au SSAP 53100 (Enquêtes de l’immigration), y compris les données sur les salaires, sur les dépenses de fonctionnement et d’entretien et sur les heures supplémentaires pour les deux derniers exercices. Les chiffres en dotation proviennent de la Direction générale des ressources humaines, des divisions régionales de l’exécution de la loi et du renseignement, du Rapport ministériel sur le rendement et du Rapport sur les plans et les priorités. Enfin, la Division de la formation et de l’apprentissage, sous la Direction générale des ressources humaines, a fourni des données sur le nombre de cours offerts ainsi que les taux d’inscription et d’assiduité.

Les limites suivantes ont été recensées : 

Recherche sur le terrain (visites sur place)

L’équipe d’évaluation s’est rendue dans les bureaux de la Direction des opérations relatives à l’exécution de la loi et au renseignement dans la RGT, à Calgary, à Edmonton, à Montréal et à Niagara Falls. Chaque visite comprenait une séance d’orientation sur les activités régionales, des entrevues, des séances avec des groupes de discussion et des examens assistés de dossiers de cas.

Analyse des données qualitatives

L’équipe d’évaluation a modéré des groupes de discussion et a tenu des entrevues auprès de principaux intervenants de programme dans toutes les régionsNote de bas de page 105 et à l’Administration centrale. Des guides pour groupes de discussion et pour entrevue ont été préparés en fonction de chaque public cible. Toutes les données qualitatives ont été recueillies et codifiées en fonction du thème et du ton (c. à dire positif, négatif ou neutre), avant d’être analysées pour déterminer le degré de corrélation (c. à d. faible, moyenne, forte ou très forte) entre les thèmes en général.

Pièce b-1: Nombre d’entrevues et de groupes de discussion, et taux de participation
Type n. de séances n. de participants
Entrevues
Directeurs et DG (AC) 3 5
Gestionnaires, directeurs et DGR (régions) 18 35
Groupes de discussion
AELBI (enquêtes) 5 28
Agents de détention et de renvoi 3 14
Agents d’audience 5 17
Direction 1 7
TOTAL 35 106

Examens assistés de dossiers de cas

Les examens de dossiers de cas ont été réalisés à partir d’un échantillon de commodité dans chacune des villes visitées. Les critères de sélection ont été choisis par l’équipe d’évaluation pour s’assurer que différents types de cas visés par la LIPR et d’issues soient inclus dans l’examen. L’équipe d’évaluation a élaboré un outil normalisé de cueillette de données qui a été employé au cours de chaque séance de trois heures d’examen de dossiers de cas afin de garantir une constance dans la cueillette des données. Au total, 180 cas ont été examinés et analysés. Les résultats ont servi à contextualiser les constatations découlant d’autres sources de données. Toutefois, l’échantillon n’était pas représentatif (possibilité de sélection tendancieuse et de surreprésentation ou de sous représentation de certains types de dossiers), et par conséquent, il ne peut y avoir d’extrapolation à l’échelle du programme ou d’autres villes ou régions. La saisie de données peut donner lieu à des erreurs, étant donné que les champs n’étaient pas tous remplis dans les dossiers et que certains renseignements étaient implicites plutôt qu’explicitement consignés.

Sondage auprès des agents d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et de la direction

L’équipe d’évaluation a conçu, lancé et analysé un sondage Web pour le personnel d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Le sondage a été envoyé à tous les agents d’enquête de l’immigration, agents d’audience de l’immigration, agents de détention et agents de renvoi ainsi qu’à leurs superviseurs et gestionnaires en février 2015. Dans le cadre de ce sondage, les AELBI devaient fournir des détails sur leur travail (p. ex. sur le recensement des cas prioritaires, sur les échanges de renseignements, sur les techniques, sur les outils et sur les systèmes). Les questions pour les agents d’audience, les agents de détention et les agents de renvoi portaient sur la qualité et les répercussions du travail réalisé en cours d’enquête.

Pièce b-2 : Taux de réponse au sondage
Poste [*] [*] Pourcentage ayant participé au sondage
AELBI (enquêtes) [*] [*] 53 %
Superviseurs/gestionnaires des AELBI [*] [*] 49%
Agents d’audience et gestionnaires [*] [*] 54%
Agents de détention [*] [*] 29%
Agents de renvoi et gestionnaires [*] [*] 47%
TOTAL [*] [*] 50.9%

NB : Toutes les questions avaient pour paramètre « optionnelle » afin d’encourager un plus grand nombre de personnes possible à participer au sondage. Par contre, des répondants ont laissé des questions sans réponse. En outre, l’analyse a été limitée par le faible taux de réponse à certaines questions et le fait que le bassin de répondants potentiels soit restreint dans certaines régions (p. ex. dans l’Atlantique).

Annexe C – Priorités et objectifs de rendement

Pièce c-1 : Documents énonçant les priorités en matière d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs
Guide relatif à l’éxecution de la loi (LIPR) Priorités intégrées en matière de renseignement et d’exécution de la loiNote de bas de page 106 Plan d’action pour un rendement à 100 % Autres initiatives et priorités de l’Agence

Menaces à la sécurité nationale

L34(1)

Crime organisé ou crimes contre l’humanité

L31(1), L35(1)

Grande criminalité/menaces à la santé

L36(1), L38(1)

Criminalité

L36(2)

Fausses déclarations/manquement à la loi

L40(1), L41

Fraude liée à la résidence

Fraude relative à l’immigration

Mariages de complaisance

Fraude en matière d’aide sociale, y compris l'abus du système de soins de santé

Fraude en matière d’emploi

Passage de clandestins

La traite internationale de personnes

Renvoi des demandeurs d’asile déboutés

Traitement

Identification

Renvois

Le nombre de mandats à traiter de l’ASFC est réduit de 50 % en localisant et en renvoyant les fugitifs et en assurant le renvoi des clients accusés d’activités criminelles

Renvoi de 1 000 cas de cessation ou d’annulation par année à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

Cas de renvoi des demandeurs d’asile déboutés dans les 12 derniers mois

Supprimer les cas d’interdiction d’ERAR dans les 12 derniers mois

Travailleurs étrangers temporaires

Loi accélérant le renvoi de criminels étrangers.

Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada.

Pièce c-2 : Objectifs de rendement du Rapport ministériel sur le rendement pour l’exercice 2013-2014
Résultats attendus Indicateurs de rendement Cibles
Les mesures d’exécution de la loi en matière d’immigration sont axées sur les ressortissants étrangers prioritaires et les résidents permanents qui pourraient poser un risque pour la sécurité ou la sûreté du Canada. Pourcentage de ressortissants étrangers renvoyés du Canada pour des motifs sévères d’interdiction de territoire au titre des articles 34 à 37 de la LIPR et 1F de la Convention relative au statut des réfugiés. 12 %
Renvoi rapide des demandeurs d’asile déboutés interdits de territoire au Canada. Pourcentage de demandeurs d’asile déboutés renvoyés du Canada dans les 12 mois suivant une décision négative de la Section de la protection des réfugiés ou de la Section d’appel des réfugiés. 80 %

Annexe D – Pratiques exemplaires

Pratique exemplaire I : Région du Pacifique – Unité du soutien intégré

Organisation

La région du Pacifique a créé l’Unité du soutien intégré (USI) au sein de sa Division de l’exécution de la loi et du renseignement (DELR) au début de 2012 comme point de regroupement et de stockage sensible aux coûts pour les renvois de cas d’immigration de l’interne et de l’externe (indices). Les indices sont reçus par téléphone, par courriel ou par télécopieur. Le système de regroupement comporte deux niveaux de filtrage avant l’attribution des cas :

  1. L’arrivage initial (effectué par les commis, CR-05) – répondre aux demandes d’aide (comme les interrogations de bases de données internes et/ou externes).
  2. L’analyse interne (effectuée par les analystes du renseignement, FB-04) – celle-ci se fait avant que le cas soit assigné au secteur compétent – soit pour conclure le dossier s’il n’y a pas de motifs de poursuivre l’affaire, soit pour renvoyer le cas aux Enquêtes d’immigration, au Renseignement ou aux Enquêtes criminelles (les trois « I », selon l’équivalent en anglais).

La partie de l’analyse interne comprend un processus d’évaluation géré par les analystes du renseignement, qui tiennent compte des trois sections. Les renvois sont alors transmis à un des trois « I ». Les indices et renvois à grand déploiement dont le tri est fait par l’USI, surtout ceux que l’on considère comme pouvant avoir une incidence sur plus d’une section, sont abordés lors des réunions bimensuelles de l’équipe de gestion supérieure (EGS) de l’Exécution de la loi. Assistent à ces réunions : le directeur, les quatre directeurs-adjoints des sections, le gestionnaire ou chef de l’équipe des missions et projets de reconnaissance, le superviseur de l’unité du tri (USI) et le gestionnaire de l’Unité des services aux divisions. Ces réunions servent de forum pour examiner les renvois et en discuter dans une optique d’harmonisation et de coordination entre les trois « I ».

De plus, le processus de l’USI comprend un enquêteur criminel désigné qui examine tous les indices créés par les analystes de l’USI et qui agit comme agent de liaison avec le personnel de l’USI en cas d’incertitude concernant un renvoi. Bien que l’Exécution de la loi dans les bureaux intérieurs n’ait pas d’agent des enquêtes d’immigration au sein de l’USI, le superviseur actuel et un adjoint d’exécution de la loi viennent tous les deux des Enquêtes d’immigration.

Le modèle en question établit un modèle extensible pour les arrivages, le suivi et le contrôle des renvois (indices) et représente une première étape en vue d’assurer la cohérence nationale du suivi des indices. Il permet un meilleur suivi des renvois transmis et de leur affectation aux trois différentes sections (les trois « I »).

Pratique exemplaire II : Région du Québec – Unité de suivi des audiences de tribunal

Les systèmes de l’ASFC sont utilisés pour faire le suivi de toutes les accusations connues pour crimes commis au Canada portées contre un client d’IRCC ou de l’ASFC dans les cas où ces accusations pourraient donner lieu à un rapport en vertu de l’article 44 de la LIPRNote de bas de page 107. Alors que toutes les régions ont un processus quelconque de suivi des audiences, ces processus varient beaucoup sur les plans de la structure, de la dotation et de la normalisation.

Au Québec, la PNE de la Direction générale des programmes est appliquée avec rigueur et de façon uniforme en ce qui a trait au suivi des audiences. Le personnel expérimenté suit tous les ressortissants étrangers et résidents permanents dont le dossier fait l’objet du système judiciaire provincial, et il en fait rapport à un superviseur des enquêtes dans les bureaux intérieurs. L’équipe de l’ASFC effectue quelque 8 500 vérifications par année. Un seul employé peut avoir plus d’un dossier ouvert de suivi des audiences.

Le travail des commis est facilité grâce à un dépôt de gabarits pouvant être utilisés pour toutes leurs demandes de renseignements, de même que des gabarits pour les présentations à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. Ainsi, en plus de pouvoir suivre tous les dossiers visés par les tribunaux provinciaux, les commis peuvent présenter des demandes de renseignements et des rapports de manière cohérente. De plus, les commis signalent consciencieusement et immédiatement tous les cas pouvant présenter un intérêt immédiat pour les Enquêtes d’immigration, pour le Renseignement ou pour les Enquêtes criminelles. De cette façon, la DORELR est avisée des cas éventuels. Le nombre de cas suivis dans le système judiciaire a augmenté de 72 % depuis 2008-2009 (2 741) pour passer à 4 711 en 2013-2014. Les commis rejettent également les cas où il n’y a pas de motifs aux termes de la LIPR pour poursuivre l’affaire.

Avantages

Cette façon de procéder permet de réduire l’incohérence parmi les régions de l’ASFC dans le traitement des cas cas qui relèvent de deux entités. Elle permet également de s’assurer que l’ASFC n’échappe aucun cas de ressortissants étrangers et de résidents permanents qui pourraient avoir enfreint la LIPR et, par conséquent, être visés par un renvoi. Ces cas sont pourtant simples à surveiller, et il serait possible d’en suivre 300 par année. Un autre avantage de cette démarche est qu’elle permet aux AELBI de se pencher sur des cas d’enquête plus compliqués.

Pièce d-1 : Résumé des points forts et des points à améliorer de ce système :
Suivi des audiences
Ce qui fonctionne bien Ce qui pourrait être amélioré Raisonnement
Cohérence : la PNE est en place.   Les régions ne suivent pas toutes aussi bien la procédure.
Les systèmes de l’ASFC sont utilisés pour enregistrer les cas suivis.   Le système est également mis à jour pour indiquer où les documents pertinents se trouvent. On peut démontrer une couverture à 100 %.
Le suivi de toutes les audiences est fait. Boucler la boucle – suivre un cas jusqu’à sa conclusion/fermeture. Couverture à 100 %.
Couverture – l’équipe sait quel cas a été assigné à qui.   Excellente utilisation des ressources, avec remplaçants – les AELBI sont donc libres pour s’occuper de cas d’enquête plus compliqués – moins de travail administratif à faire.
Gabarits pour chaque type de cas, liste de contrôle à suivre, lettres-types pour les demandes de renseignements, formulaires de la cour, lettres-types concernant l’article 44 – dépôt de gabarits sur le lecteur G.   Des dossiers cohérents sont montés et remis à la CISR – cela est important parce que la CISR entend alors la même terminologie pour les mêmes types de cas, ce qui donne peut-être lieu à des décisions plus cohérentes.
Relations avec les tribunaux – les commis peuvent demander des documents de la cour, comme les remarques de conclusion du juge.   Relations de travail étroites, flexibles et actives, qui sont sensibles à l’environnement changeant et à l’amélioration continue.
Accès aux systèmes judiciaires provinciaux.   Les commis peuvent suivre les cas à partir de la source – moins d’étapes, économie de temps.

Pratique exemplaire III : Facilitation de la transition entre les AELBI et les agents d’audience

Les agents d’audience de Montréal, de la région du Grand Toronto (RGT) et de Calgary avaient établi des pratiques exemplaires pour régler des problèmes courants liés aux dossiers de cas d’enquête d’immigration. Deux de ces pratiques étaient dignes de mention et il est facile de les adopter :

  1. Organisation des dossiers
  2. Agents désignés spécialisés par type de cas

Dans la région du Québec (plus précisément, à Montréal), les agents d’audience ont remis aux agents des enquêtes d’immigration une liste de contrôle pour l’organisation de leurs dossiers de cas. Cette liste de contrôle assure une cohérence et veille à ce que soient respectées les exigences particulières de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) à Montréal. Elle réduit aussi au minimum le temps consacré à retraiter les dossiers et étaye les cas. Au bureau de Calgary, dans la région des Prairies, les agents d’audience ont créé une structure organisée qui suit les cas sur le plan chronologique, et chaque dossier de cas commence par un résumé du cas.

Dans la RGT et la région du Québec, il y a des agents d’audience qui se spécialisent dans des types de cas particuliers. Cela fait en sorte que les agents connaissent mieux certains types de cas. De plus, les agents d’audience comprennent mieux ce que la CISR souhaite obtenir en termes de preuves.

Les exemples suivants représentent un modèle extensible pour augmenter l’efficience et réduire au minimum la nécessité de retraiter les dossiers de cas. Ils représentent également le continuum de l’exécution de la loi, plus précisément, la collaboration entre les agents des enquêtes et les agents d’audience et, par le fait même, une plus grande efficience.

Voici les risques que pose le fait de ne pas adopter un système comme tel :

Annexe E – Dispositions sur l’interdiction de territoire en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)

Le chapitre un du Guide relatif à l’exécution de la loi de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) décrit les dispositions d’interdiction de territoire aux termes de la LIPR.Note de bas de page 108 La Loi établit des distinctions en fonction de catégories d’interdiction de territoire fondées sur les motifs suivants : 

Dispositions sur l’interdiction de territoire Voir

Pour le résident permanent ou le ressortissant étranger, emportent interdiction de territoire pour raison de sécurité, les faits suivants : 

  • • être l’auteur de tout acte d’espionnage dirigé contre le Canada ou contraire aux intérêts du Canada

L34(1)(a)

  • être l’instigateur ou l’auteur d’actes visant au renversement d’un gouvernement par la force

L34(1)(b)

  • se livrer à la subversion contre toute institution démocratique, au sens où cette expression s’entend au Canada

L34(1)(b.1)

  • se livrer au terrorisme

L34(1)(c)

  • constituer un danger pour la sécurité du Canada

L34(1)(d)

  • être l’auteur de toute acte de violence susceptible de mettre en danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada

L34(1)(e)

  • être membre d’une organisation pour laquelle il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle est, a été ou sera l’auteure d’un acte visé aux alinéas (a), (b), (b.1) ou (c)

A34(1)(f)

Pour le résident permanent ou le ressortissant étranger, emportent interdiction de territoire pour atteinte aux droits humains ou internationaux, les faits suivants : 

  • commettre, hors du Canada, une des infractions visées aux articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre

L35(1)(a)

  • occuper un poste de rang supérieur, au sens du règlement, au sein d’un gouvernement qui, de l’avis du ministre, se livre ou s’est livré au terrorisme, à des violations graves ou répétées des droits de la personne ou commet ou a commis un génocide, un crime contre l’humanité ou un crime de guerre au sens des paragraphes 6(3) à (5) de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre

L35(1)(b)

  • être, sauf s’agissant du résident permanent, une personne dont l’entrée ou le séjour au Canada est limité au titre d’une décision, d’une résolution ou d’une mesure d’une organisation internationale d’États ou une association d’États dont le Canada est membre et qui impose des sanctions à l’égard d’un pays contre lequel le Canada a imposé, ou s’est engagé à imposer, des sanctions de concert avec cette organisation ou association

L35(1)(c)

Pour le résident permanent ou le ressortissant étranger, emportent interdiction de territoire pour grande criminalité, les faits suivants :

  • être déclaré coupable au Canada d’une infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans ou d’une infraction à une loi fédérale pour laquelle un emprisonnement de plus de six mois est infligé

L36(1)(a)

  • être déclaré coupable, à l’extérieur du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada, constituerait une infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans

L36(1)(b)

  • commettre, à l’extérieur du Canada, une infraction qui, commise au Canada, constituerait une infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans

L36(1)(c)

Pour le ressortissant étranger, emportent interdiction de territoire pour criminalité, les faits suivants : 

  • être déclaré coupable au Canada d’une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de deux infractions à toute loi fédérale qui ne découlent pas des mêmes faits

L36(2)(a)

  • être déclaré coupable, à l’extérieur du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada, constituerait une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de deux infractions qui ne découlent pas des mêmes faits et qui, commises au Canada, constitueraient des infractions à des lois fédérales

L36(2)(b)

  • commettre, à l’extérieur du Canada, une infraction qui, commise au Canada, constituerait une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation

L36(2)(c)

  • commettre, à son entrée au Canada, une infraction qui constitue une infraction à une loi fédérale précisée par règlement

L36(2)(d)

commettre, à son entrée au Canada, une infraction qui constitue une infraction à une loi fédérale précisée par règlement

  • être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle se livre ou s’est livrée à des activités faisant partie d’un plan d’activités criminelles organisées par plusieurs personnes agissant de concert en vue de la perpétration d’une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de la perpétration, hors du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada, constituerait une telle infraction, ou se livrer à des activités faisant partie d’un tel plan

L37(1)(a)

  • se livrer, dans le cadre de la criminalité transnationale, à des activités telles le passage de clandestins, le trafic de personnes ou le recyclage des produits de la criminalité

L37(1)(b)

Pour le ressortissant étranger, emporte interdiction de territoire pour motifs sanitaires, l’état de santé de l’étranger constituant vraisemblablement :

  • un danger pour la santé ou
  • la sécurité publique ou
  • risquant d’entraîner un fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé

L38(1)(a) L38(1)(b) L38(1)(c)

Pour le ressortissant étranger, emportent interdiction de territoire pour motifs financiers, son incapacité ou son absence de volonté de subvenir, tant actuellement que pour l’avenir, à ses propres besoins et à ceux des personnes à sa charge, ainsi que son défaut de convaincre l’agent que les dispositions nécessaires – autres que le recours à l’aide sociale - ont été prises pour couvrir leurs besoins et les siens.

L39

Pour le résident permanent ou le ressortissant étranger, emportent interdiction de territoire pour fausses déclarations, les faits suivants:

  • directement ou indirectement, faire une présentation erronée sur un fait important quant à un objet pertinent, ou une réticence sur ce fait, ce qui entraîne ou risque d’entraîner une erreur dans l’application de la loi

L40(1)(a)

  • être ou avoir été parrainé par un répondant dont il a été statué qu’il est interdit de territoire pour fausses déclarations

L40(1)(b)

  • l’annulation en dernier ressort de la décision ayant accueilli la demande d’asile

L40(1)(c)

  • la perte de la citoyenneté au titre de l’alinéa 10(1)a) de la Loi sur la citoyenneté dans le cas visé au paragraphe 10(2) de cette loi

L40(1)(d)

Perte de l’asile – ressortissant étranger et résident permanent

  • la décision prise, en dernier ressort, au titre du paragraphe 108(2) entraînant la perte de l’asile d’un étranger emporte son interdiction de territoire.

L40.1 (1)Note de bas de page 109

  • • la décision prise, en dernier ressort, au titre du paragraphe 108(2) entraînant, sur constat des faits mentionnés à l’un des alinéas 108(1)a) à d), la perte de l’asile d’un résident permanent emporte son interdiction de territoire.

L40.1 (2)Note de bas de page 110

La personne est interdite de territoire pour manquement à la Loi.

  • • s’agissant de l’étranger, emporte interdiction de territoire pour manquement à la Loi, tout fait - acte ou omission - commis directement ou indirectement en contravention avec la Loi

L41(a)

  • • s’agissant du résident permanent, le manquement à l’obligation de résidence et aux conditions imposées

L41(b)

Pour le ressortissant étranger, emportent, sauf pour une personne protégée, interdiction de territoire pour non-admissibilité familiale, les faits suivants : 

  • • l’interdiction de territoire frappant tout membre de sa famille qui l’accompagne ou qui, dans les cas réglementaires, ne l’accompagne pas

L42(a)

  • accompagner, pour un membre de sa famille, une personne interdite de territoire

L42(b)

  • le ministre peut, sur demande d’un étranger, déclarer que les faits visés à l’article 34, aux alinéas 35(1)b) ou c) ou au paragraphe 37(1) n’emportent pas interdiction de territoire à l’égard de l’étranger si celui-ci le convainc que cela ne serait pas contraire à l’intérêt national.

L42.1(1)

  • Le ministre peut, de sa propre initiative, déclarer que les faits visés à l’article 34, aux alinéas 35(1)b) ou c) ou au paragraphe 37(1) n’emportent pas interdiction de territoire à l’égard de tout étranger s’il est convaincu que cela ne serait pas contraire à l’intérêt national.

L42.1(2)

  • Pour décider s’il fait lsa déclaration, le ministre ne tient compte que des considérations relatives à la sécurité nationale et à la sécurité publique, sans toutefois limiter son analyse au fait que l’étranger constitue ou non un danger pour le public ou la sécurité du Canada.

L42.1(3)

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