Archivé - Audit du ciblage national

Décembre 2015

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1. Introduction

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) fournit des services frontaliers intégrés qui contribuent à réaliser les priorités de sécurité nationale et qui facilitent la circulation des personnes et des marchandises à la frontière. L’ASFC fait partie intégrante du portefeuille de la Sécurité publique. Elle est chargée des opérations intégrées de sécurité nationale, de gestion des urgences, d’exécution de la loi, de prévention du crime et de gestion frontalière. Entre autres responsabilités, l’Agence applique les lois régissant l’admissibilité des personnes et des marchandises pour ce qui est d’entrer au Canada ou d’en sortir; elle détecte, détient et renvoie les personnes interdites de territoire; elle intercepte les marchandises illégales à la frontière canadienne; elle protège la sécurité alimentaire, la santé des animaux et des végétaux ainsi que les ressources fondamentales du pays; elle applique la législation commerciale en même temps qu’un mécanisme de recours juste et impartial; et finalement, elle perçoit les taxes et les droits de douane sur les marchandises importées.

Le programme de ciblage appuie le mandat de l’ASFC en procédant à des évaluations des risques avant l’arrivée des voyageurs, du fret et des moyens de transport afin de faciliter le mouvement des personnes et des marchandises à faible risque et de déceler celles qui représentent une menace pour la sécurité du Canada. La législation appuie le programme de ciblage en exigeant que les transporteurs fournissent à l’ASFC l’Information préalable sur les voyageurs (IPV), toutes les données disponibles sur le Dossier du passager (DP) et l’Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC). Les personnes et les marchandises reconnues comme constituant une menace pour le Canada sont renvoyées aux fins de vérification et d’examen à leur arrivée à un point d’entrée.

Le programme de ciblage est en plus soutenu par la communauté interne du renseignement de l’Agence, des partenariats avec d’autres ministères, y compris la Gendarmerie royale du Canada, le Service canadien du renseignement de sécurité et la police régionale, et des initiatives conjointes avec d’autres gouvernements, par exemple l’intégration d’agents de ciblage des États-Unis.

La prestation du programme de ciblage est assurée par le Centre national de ciblage (CNC), qui fait partie du Centre national des opérations frontalières (CNOF), de la Direction générale des opérations. La Direction des programmes de l’exécution de la loi et du renseignement, de la Direction générale des programmes, fournit une orientation stratégique et politique et assure la gestion du programme.

Le ciblage a fait l’objet d’un audit externe par le Bureau du vérificateur général (BVG) en 2007 dans le cadre de l’audit sur l’ASFC s’intitulant « Assurer la sécurité et l’ouverture de nos frontières ». L’audit a formulé trois principales recommandations relativement au ciblage et a suggéré à l’Agence de concevoir et de mettre en œuvre un cadre de gestion des risques pour les activités de ciblage avant l’arrivée; de s’assurer que les agents de ciblage consignent systématiquement les motifs de leurs renvois; de s’assurer que les agents consignent les résultats des examens subséquents en vue d’une amélioration continue et d’instaurer une formation obligatoire pour tous les agents de ciblage.

Depuis l’audit que le BVG a mené en 2007, plusieurs audits et évaluations ont abordé divers aspects du ciblage, notamment : Étude d’évaluation du ciblage avant l’arrivée (2008); Faciliter la circulation des marchandises commerciales importées (BVG, 2010); Les contrôles frontaliers visant les biens commerciaux importés (BVG, 2012); la Vérification du projet de mise en œuvre du programme

national de ciblage (2012); la Vérification des contrôles frontaliers pour les bureaux d’entrée maritimes (2012); la Prévention des entrées illégales au Canada (2013) et l’Audit du fret aérien (2014).

En 2012, l’ASFC a apporté d’importants changements au modèle opérationnel du ciblage en centralisant les activités de ciblage liées aux voyageurs aériens, au fret aérien et au fret maritime. Ces activités faisaient auparavant partie d’une approche à plusieurs niveaux incluant un ciblage régional et un ciblage centralisé à l’ancien Centre national d’évaluation des risques (CNER). Pour appuyer le nouveau modèle opérationnel centralisé, le programme a créé une politique nationale de ciblage, des Normes nationales de formation et du matériel de formation pour s’assurer que les agents de ciblage sont bien formés ainsi qu’une série de procédures normales d’exploitation pour guider les opérations. En 2013, le programme a élaboré et mis en œuvre le ciblage fondé sur des scénarios (CFS) dans le mode des voyageurs aériens, un nouveau processus automatisé utilisant des ensembles prédéterminés d’éléments de données et de règles pour repérer les voyageurs à risque élevé avant leur arrivée au Canada. En 2015, le programme a incorporé l’analyse des données et une expertise en analyse des indicateurs de risque au CNC.

Étant donné que la centralisation est assez récente (2012), les constatations de l’audit doivent être prises en compte dans le contexte d’un programme qui n’en est encore qu’à ses débuts. Les recommandations formulées dans le présent rapport visent à faciliter l’atteinte des objectifs du programme et à le perfectionner.

2.0 Importance de l’audit

L’intérêt du présent audit pour l’Agence tient au fait que le programme de ciblage est essentiel pour le mandat de l’ASFC. De plus, même si des parties du programme sont incluses dans d’autres audits internes ou externes, il s’agit du premier audit du cadre de contrôle de gestion du programme de ciblage.

L’audit visait à évaluer le cadre de contrôle de gestion du programme de ciblage. La portée de l’audit couvrait la période allant de la création du CNC (c.-à-d. l’exercice 2012-2013) à juillet 2015. [*]

3.0 Énoncé de conformité

Le présent audit est conforme aux Normes relatives à la vérification interne pour le gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. La stratégie et la méthodologie adoptées sont conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des vérificateurs internes et à la Norme relative à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme l’exige la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor.

4.0 Opinion de l’audit

Le programme de ciblage, tel qu’on le connaît aujourd’hui, est relativement nouveau pour l’Agence, puisqu’il a été centralisé en 2012. Les constatations portent donc sur un programme qui n’en est encore qu’à ses débuts.

Depuis la centralisation en 2012, le programme a élaboré et mis en œuvre des contrôles de gestion clés pour appuyer l’efficacité du programme et a apporté des améliorations au ciblage fondé sur des scénarios (CFS). Pour aider à faire progresser le programme, l’audit a relevé trois possibilités d’amélioration dans le cadre de contrôle de gestion : i) le renforcement de la gouvernance (c.-à-d. la délimitation des rôles et des responsabilités pour la gestion du programme, le parachèvement d’une vision), ii) l’officialisation d’une approche de gestion des risques pour s’assurer de déceler, d’évaluer d’atténuer et de surveiller systématiquement les obstacles au programme, et iii) la création d’un processus pour évaluer régulièrement les intrants du ciblage pour s’assurer qu’ils appuient efficacement le processus de ciblage.

5.0 Principales constatations

Même si une structure de gouvernance est en place pour gérer le programme de ciblage dans la structure organisationnelle de l’ASFC, des améliorations pourraient être apportées en clarifiant les rôles et les responsabilités liés à la gestion du programme de ciblage, en renforçant la supervision de la Table de gestion du programme de l’Exécution de la loi et du Renseignement (TGPELR) et en finalisant une vision commune et une série d’objectifs correspondants pour les intervenants de l’Agence.

Le programme de ciblage utilise un processus informel pour la gestion des risques. En créant un processus officiel, le programme serait mieux à même d’évaluer et d’atténuer les risques actuels et futurs du programme et des opérations au fur et à mesure qu’il sera étendu [*] au cours des prochaines années.

L’efficacité des cibles dépend de la discrétion et du jugement professionnels des agents de ciblage et des intrants (c.-à-d. la qualité des données, les résultats des examens et la formation) qui éclairent leur jugement. Les intrants du ciblage n’ont fait l’objet que d’un examen ponctuel. Il est donc difficile de cerner les intrants (dans un mode spécifique) qui doivent être améliorés.

Le programme de ciblage a créé une fonction d’amélioration continue qui peut apporter une contribution considérable au programme. L’un des principaux défis que cette fonction devra relever concerne la qualité des résultats des examens consignés dans les systèmes de l’ASFC. La valeur de cette fonction ne sera pleinement réalisée que si les données sont uniformes et exhaustives dans tous les modes.

6.0 Résumé des recommandations

L’audit a permis de formuler les trois recommandations suivantes :

  • Améliorer la gouvernance du programme de ciblage en renforçant la supervision, en clarifiant les rôles et les responsabilités des secteurs clés de la gestion du programme et en finalisant une vision pour orienter les efforts vers des objectifs communs;
  • Officialiser le processus de gestion des risques pour le programme de ciblage afin de s’assurer d’atténuer et de surveiller les principaux risques du programme et des opérations pouvant empêcher le programme d’atteindre ses objectifs;
  • Créer un processus pour évaluer régulièrement les intrants du ciblage afin de s’assurer qu’ils appuient efficacement le processus de ciblage.

7.0 Réponse de la direction

Les directions générales des Programmes et des Opérations appuient les constatations de l’audit et ont hâte de travailler ensemble pour donner suite aux recommandations du rapport.

Comme l’indique l’audit, le programme de ciblage évolue toujours – le fait de donner suite aux recommandations de l’audit renforcera et améliorera davantage ce programme fondamental.

8.0 Constats de l’audit

8.1 Gouvernance

Critères d’audit :

  • Des organismes de surveillance ont été établis; ils fournissent une orientation stratégique et contrôlent le programme de ciblage.
  • La haute direction et les organismes de surveillance demandent, et reçoivent, des renseignements suffisants, pertinents et en temps utile pour appuyer la prise de décisions.
  • Les rôles, les responsabilités et la reddition de comptes pour le programme de ciblage ont été définis et communiqués officiellement.

Comme pour la prestation de la plupart des programmes de l’Agence, la reddition des comptes ainsi que les responsabilités et les rôles opérationnels sont répartis entre les directions générales des Opérations (CNC) et des Programmes (Exécution de la loi et Renseignement). Au sein de ces directions générales, les rôles et les responsabilités sont répartis entre les diverses directions responsables du contrôle de l’information transmise par l’agent d’expédition ou le transporteur (IPEC, IPV/DP), des renseignements et des résultats des examens. Le programme compte également sur les systèmes, l’intégrité des données et la sécurité offerte par les services de la technologie de l’information de l’Agence. Le diagramme 1 illustre ces relations.

Diagramme 1 : Intervenants de l’Agence dans le programme de ciblage

Le diagramme illustre les intervenants de l’Agence dans le programme de ciblage. La Table de gestion du programme de l’Exécution de la loi et du Renseignement figure en haut.

En dessous, à gauche, on trouve trois domaines d’activité de la Direction générale des programmes, soit Exécution de la loi et Renseignement (Renseignement), Voyageurs (IPV/DP) ainsi que Commercial (IPEC). Des flèches partant de ces trois domaines pointent vers le carré au centre du diagramme qui représente le CNC du CNOF.

Il y a également au centre des flèches qui partent des partenaires ainsi que des systèmes et des données vers le CNC.

Sur le côté droit, on trouve trois domaines d’activité de la Direction générale des opérations, soit Opérations frontalières (Résultats des examens), Exécution de la loi et Renseignement (Renseignement) ainsi que Région internationale (Renseignement). Des flèches partant de ces trois domaines pointent aussi vers le CNC au centre du diagramme.

La réussite générale du programme est tributaire de la mesure dans laquelle les divers intervenants des directions générales des Opérations et des Programmes comprennent leurs contributions et de leur collaboration pour aider le programme à atteindre ses objectifs. L’un des outils qui pourraient faciliter l’harmonisation du travail des divers intervenants et l’atteinte des objectifs du programme est une « vision stratégique ».

Les Programmes de l’exécution de la loi et du renseignement ont élaboré un « napperon » préliminaire de la vision du programme de ciblage, qui indique l’état final futur du programme de ciblage dans les divers modes. De plus, une vision préliminaire du CNC expose des plans plus détaillés sur la façon dont l’état futur du programme de ciblage pourrait être obtenu. Il comporte une évaluation de l’état actuel et futur de onze secteurs de programme clé, y compris l’expansion du modèle de ciblage centralisé, le partenariat, la technologie de l’information et l’analyse des données. Au moment de l’audit, ni le « napperon » ni le document sur la vision du CNC n’avaient été approuvés ou finalisés.

À compter de 2016-2017, les directions des directions générales des Programmes et des Opérations travailleront ensemble pour planifier et accomplir l’expansion du programme. Cette expansion comportera, à court terme, la centralisation ou la prestation des activités de ciblage dans d’autres modes. [*] Cette expansion devrait accroître considérablement la taille et la complexité du programme. Compte tenu du nombre d’intervenants impliqués dans le processus de ciblage, une vision finale et approuvée pour le programme contribuerait à harmoniser les efforts vers l’atteinte d’objectifs communs.

Supervision pour l’atteinte des objectifs du programme

Pour qu’un programme puisse atteindre ses objectifs et réaliser sa vision, un mécanisme de supervision (comme un comité) doit absolument être en place pour s’assurer qu’une orientation est établie et que le travail des nombreux intervenants est unifié.

La Table de gestion du programme de l’exécution de la loi et du renseignement (TGPELR) est le comité de supervision pour le programme de ciblage. Elle se rencontre une fois par mois pour superviser le programme ainsi que d’autres programmes de la Direction de l’exécution de la loi et du renseignement. Il s’agit d’un comité au niveau du directeur général qui relève du Comité des politiques et des programmes, qui conseille le Comité exécutif et veille à la progression continue de la prestation des politiques et des programmes de l’ASFC.

Le mandat de la TGPELR comporte de nombreux éléments pour la bonne supervision (p. ex., surveiller la gestion des risques, procéder à une planification stratégique). Concrètement, cependant, la supervision offerte par le comité est limitée. Notre examen des comptes rendus et des procès-verbaux nous laisse croire que le programme n’est pas un point permanent à l’ordre du jour de la TGPELR, que les discussions sur le programme ne sont pas fréquentes ou qu’elles font partie de discussions plus générales sur les priorités relatives à l’intégrité du programme d’ELR et que les risques liés au programme sont portés à l’attention du comité de manière ponctuelle. Enfin, outre les rapports sur le rendement par le biais des Rapports sur le rendement de l’Agence, le comité n’a toujours pas précisé les attentes (c.-à-d. le type d’information requis, la fréquence, le format, le contenu, etc.) pour les rapports de la Direction générale des programmes et le CNC afin d’appuyer son rôle de supervision et la prise de décisions.

Bien que l’ampleur de la supervision du programme qu’offre le comité est limitée, il faut souligner que la TGPELR n’est responsable de la supervision du programme que depuis juin 2014 et que le mandat final clarifiant son but n’a été approuvé qu’en mai 2015. Nous croyons donc que le comité s’affaire toujours à établir son rôle de supervision.

Rôles et responsabilités

La création de rôles et de responsabilités clairs au niveau de la gestion du programme facilite le succès de celui-ci. La délimitation des rôles et des responsabilités permet de s’assurer que les composantes essentielles d’un programme sont gérées et que le chevauchement est réduit. Parmi les aspects clés d’une gestion fructueuse d’un programme, citons : la planification des ressources humaines et financières; l’élaboration et la mise en œuvre de politiques; le suivi du rendement et la gestion des risques.

La délimitation des rôles et des responsabilités pour la gestion du programme de ciblage nécessite une plus grande clarté. La Politique nationale de ciblage (2012) fournit de l’information sur les responsabilités et les rôles opérationnels des directions générales des Programmes et des Opérations et de certaines directions ou divisions relevant de chacune de ces directions générales. Cependant, ce document clé ne fournit pas d’information sur les interdépendances des intervenants indiquant la façon dont ils travaillent ensemble pour gérer le programme. De plus, certaines divisions indiquées dans la politique n’existent plus ou ont fait l’objet d’une restructuration (Programmes des voyageurs, du ciblage des expéditions commerciales et de l’information préalable; Unité des politiques de ciblage des marchandises), ce qui laisse croire que les rôles et les responsabilités doivent être mis à jour. Si les rôles et les responsabilités ne sont pas clarifiés, les aspects clés de la gestion du programme ne seront pas accomplis de façon officielle (c.-à-d. la planification des ressources humaines et la mise en œuvre de la gestion des risques officielle).

En somme, même si une structure de gouvernance est en place pour superviser le programme de ciblage, il est possible de faire mieux en finalisant une vision ainsi que des objectifs stratégiques et opérationnels, en renforçant la supervision offerte par la TGPELR et en clarifiant les rôles et les responsabilités pour la gestion du programme.

Recommandation 1 :

Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait améliorer la gouvernance du programme de ciblage en renforçant la supervision, en clarifiant les rôles et les responsabilités des secteurs clés de la gestion du programme et en finalisant la vision du programme.

Réponse de la direction Date d’achèvement

D’accord.

La Direction générale des programmes s’engage à améliorer la gouvernance du programme en renforçant la supervision, en clarifiant les rôles et les responsabilités pour les secteurs clés de la gestion du programme et en élaborant une vision stratégique unique.

La Table de gestion du programme de l’exécution de la loi et du renseignement (TGPELR) est le comité de supervision pour le programme de ciblage et l’endroit où se déroule la fonction de gestion stratégique du programme. Le mandat final précisant le but a été approuvé en mai 2015. Afin de renforcer davantage la supervision du programme, le mandat du Comité de gestion du programme de ciblage actuel sera élargi pour devenir le forum de gestion opérationnelle et agir à titre de groupe de travail chargé de présenter un rapport trimestriel à la TGPELR. La TGPELR devra assurer un contrôle, veiller à ce que des progrès soient accomplis à l’égard de la vision pour le ciblage stratégique de l’Agence et mobiliser les intervenants internes et externes de niveau supérieur sur les questions non résolues et les investissements stratégiques continus.

Juillet 2016

 

8.2 Gestion des risques au niveau du programme

Critères d’audit :

  • Les risques liés au programme sont cernés, évalués, communiqués, atténués et contrôlés de manière à atteindre les objectifs du programme.
  • L’Agence a déterminé le niveau de renouvellement des ressources humaines (et des compétences et aptitudes) requis pour que le CNC puisse exécuter le programme de ciblage.

La gestion des risques est l’identification formelle et systématique, l’évaluation, l’atténuation et le contrôle des risques qui pourraient nuire à l’atteinte des objectifs. Selon le Guide de gestion intégrée du risque du Secrétariat du Conseil du Trésor et le Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO, 2013), une gestion efficace des risques devrait se faire dans l’ensemble d’une organisation et à tous les niveaux.

Même si l’Agence a officialisé la gestion des risques au niveau de l’organisation et de la direction, elle ne l’a pas encore fait au niveau du programme.

Le programme du ciblage gère les risques du programme de façon informelle. Par exemple, des défis opérationnels sont relevés et documentés dans des notes d’information, élaborées habituellement par le personnel du CNC. L’audit a remarqué qu’un bon nombre de notes d’information ont été rédigées en 2014 pour souligner des lacunes [*]. Cependant, les notes d’information ne sont pas appuyées par un processus établi pour leur communication à la haute direction, leur traitement et leur suivi.

Outre les risques relevés dans de précédents audits, le présent audit a relevé de nouveaux risques qui n’obtiennent peut-être pas une attention suffisante sans une approche de gestion des risques plus officielle. Comme nous l’avons déjà mentionné, le programme envisage d’étendre les activités de ciblage à d’autres modes au cours des prochaines années. Cette expansion nécessitera davantage de planification et de ressources et aura des répercussions sur le volet « personnes » des opérations, notamment pour la dotation, la formation et la gestion du rendement. Dans ce nouveau contexte, l’audit a noté que :

  • Le programme ne possède pas de plan officiel et approuvé pour les ressources humaines afin d’appuyer le recrutement, le maintien en poste et la relève. Il n’existe que diverses stratégies préliminaires pour le recrutement et la dotation;
  • L’efficacité des cours de base obligatoires et des cours de formation modaux est inconnue puisqu’elle n’a pas été évaluée. De plus, l’actuel programme de formation peut devoir être amélioré, notamment pour la prestation de cours avancés à l’intention des agents de ciblage pour appuyer un apprentissage continu (p. ex, des cours sur l’analyse et la pensée critique);
  • Même si la plupart des agents de ciblage ont reçu une formation obligatoire, certains d’entre eux ont toujours besoin de formation. [*];
  • Des ententes de gestion du rendement et des plans d’apprentissage personnels, soit des contrôles clés pour le suivi du rendement, ne sont pas pleinement mis à profit. Les points à améliorer et les possibilités de perfectionnement grâce au mentorat ou à la formation n’étaient pas souvent documentés.

En somme, le programme de ciblage utilise un processus informel pour la gestion des risques. Sans un processus officiel pour la gestion des risques, les risques clés pour le programme et les opérations ne sont pas évalués et atténués systématiquement. Étant donné que le programme de ciblage sera étendu au cours des prochaines années, la complexité du programme augmentera considérablement, [*]. Par conséquent, l’approche actuelle pour la gestion des risques gagnerait à être officialisée.

Recommandation 2 :

Le vice-président de la Direction générale des programmes, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, devrait officialiser le processus de gestion des risques pour le programme de ciblage pour s’assurer que les principaux risques du programme pouvant empêcher le programme d’atteindre ses objectifs sont atténués et surveillés.

Réponse de la direction Date d’achèvement

D’accord. 

La Direction générale des programmes s’est engagée à officialiser le processus de gestion des risques pour le programme de ciblage et travaillera en collaboration avec la Direction générale des opérations, la Direction de la sécurité de l’Agence, la Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie et la Direction générale des ressources humaines, afin d’élaborer un profil de risque pour le programme de ciblage qui sera soumis à l’approbation de la TGPELR. Lorsque ce profil de risque sera approuvé, un plan d’action pour l’atténuation des risques sera élaboré.

Décembre 2016

8.3 Création de cibles

Critères d’audit :

  • Le processus pour la création des cibles est défini.
  • Les agents des services frontaliers (ASF) reçoivent suffisamment de renseignements sur les cibles pour mener des examens avec efficacité et efficience.

Les renvois en vue d’un examen sont l’une des méthodes clés que l’ASFC utilise pour évaluer la conformité à diverses lois régissant l’entrée de personnes et de marchandises. Plus précisément, des voyageurs et des marchandises peuvent être renvoyés de trois façons différentes : 1) renvois ciblés, 2) renvois sélectifs d’un ASF et 3) renvois aléatoires.

Les « cibles » sont des produits préparés par les agents de ciblage du CNC qui sont formés pour user d’un raisonnement déductif lors de l’examen de diverses sources d’information afin d’aviser les ASF aux points d’entrée d’une menace potentielle pour la sécurité publique. Les menaces peuvent être liées à l’immigration irrégulière, à la contrebande, à la sécurité nationale ou aux exigences d’autres ministères (p. ex., aliments/végétaux/animaux).

Un processus de ciblage simplifié est présenté dans le diagramme 2 ci-dessous. Comme le montre le diagramme, la décision de produire une cible est prise en fonction de l’examen de l’information provenant de diverses sources. Cet examen vise à évaluer si l’information ou les données fournies appuient la mainlevée ou le renvoi en vue d’un examen.

Diagramme 2 : Processus de ciblage simplifié illustrant les intrants

Le diagramme est une illustration simplifiée des différents intrants du processus de ciblage. Les intrants que voici sont énumérés dans huit boîtes distinctes :

  • Données préalables
  • Évaluation des risques automatisée / scenarios (CFS)
  • Recherches dans des sources ouvertes et des renseignements classifiés
  • Formation, conseils (politiques, procédures)
  • Partenariats / collègues
  • Analyse des résultats d’examens
  • Renseignements (échelle régionale et nationale, CNC)
  • Renseignements (échelle internationale)

Ces intrants sont pris en considération par l’agent de ciblage qui doit décider de produire ou non une cible.

Avant de produire une cible, les agents de ciblage examinent minutieusement les intrants qu’ils reçoivent. Par exemple, un agent de ciblage examinera divers éléments des données que le transporteur transmet avant l’arrivée, ainsi que des produits de renseignements et de l’information obtenue lors de ses propres recherches dans des sources ouvertes et des sources de renseignements classifiés. L’agent de ciblage compte également sur les connaissances et l’expérience qu’il a acquises grâce à la formation obligatoire et aux précédentes cibles qu’il a lui-même produites (et suivi à l’aide des résultats d’examen fournis par les ASF dans les points d’entrée). Puisque ces intrants sont utilisés dans le processus de ciblage, il est important d’assurer la haute qualité de chaque intrant. Le discernement et le jugement de l’agent de ciblage dépendent de la qualité des intrants qu’il reçoit.

L’Agence évalue la qualité des données transmises avant l’arrivée grâce au suivi de la conformité et à la présentation de rapports. L’Agence a élaboré quelques plans pour améliorer la qualité de l’information préalable dans le mode des voyageurs aériens et elle surveille la mesure dans laquelle les transporteurs transmettent l’information préalable dans les filières des voyageurs et du secteur commercial.

L’évaluation d’autres données clés pour le ciblage se faisait de façon ponctuelle. Cette approche ponctuelle comportait l’examen de certains intrants par le CNC dans certains modes seulement, alors que la Direction générale des programmes examinait d’autres intrants de façon plus générale. Par exemple :  

  • Les notes d’information du CNC indiquaient des limites relativement [*]. L’information est également requise pour [*] afin de mieux comprendre les risques potentiels et les limites de ces intrants clés.
  • L’analyse des lacunes des produits de renseignements que la Direction des programmes de l’exécution de la loi et du renseignement a menée pour l’ensemble de l’Agence en 2014 a révélé que les produits de renseignements pour le ciblage doivent répondre davantage aux besoins des agents de ciblage, être transmis à la demande des experts en la matière et être présentés dans un format que les agents de ciblage jugeront utile. Même si cette analyse a permis de déceler les problèmes liés à cet intrant clé pour le ciblage, l’analyse n’a pas fait la différence entre les produits de renseignements utilisés dans les différents modes. Ainsi, il n’a pas été clairement établi si les limites du produit visent l’ensemble des modes de ciblage ou seulement certains modes en particulier.

Un examen plus exhaustif et plus systématique des intrants dans tous les modes permettrait de mieux comprendre leurs forces et leurs faiblesses. Cela faciliterait l’établissement des priorités et la répartition des ressources là où elles sont requises.

Description des cibles

Les résultats du processus de création des cibles sont les descriptions que les agents de ciblage entrent dans les divers systèmes (le TITAN pour les expéditions commerciales et le SIED ou le SSOBL/SMGC pour les voyageurs). Les descriptions expliquent la raison pour laquelle une cible a été produite et devrait contenir les indicateurs de risque ayant incité l’agent de ciblage à croire qu’une personne ou une expédition doit être ciblée.

L’information fournie dans les descriptions est importante pour plusieurs raisons. D’abord, les descriptions informent les ASF aux points d’entrée sur la nature du risque présumé, ce qui peut avoir une incidence sur l’approche adoptée lors de l’interception et de l’examen. De plus, une description convaincante peut rehausser la crédibilité de la cible. Enfin, les descriptions documentées permettront aux agents de ciblage de valider leur raisonnement et donc d’apprendre de leur propre travail (ce qui aura également des répercussions sur l’élaboration de nouveaux indicateurs et scénarios de risque). Il est donc important que agents de ciblage établissent les descriptions de façon uniforme et minutieuse.

Il est à noter que les agents de ciblage doivent examiner de grands volumes de voyageurs et d’expéditions avec des contraintes de temps considérables et qu’il est donc difficile pour eux de fournir des descriptions détaillées, surtout lorsque le risque est inconnu. L’ASFC traite chaque jour plus de 70 000 voyageurs aériens, 5 400 conteneurs maritimes et 9 000 expéditions aériennes arrivant au Canada dans plus de 13 aéroports internationaux et dans cinq grands ports.

Un échantillon non statistique de 108 descriptions de ciblesFootnote 1 a été extrait des cibles produites en 2014-2015. L’échantillon comportait des cibles pour des voyageurs, du fret maritime et du fret aérien en proportions généralement égales. Les dossiers ont été examinés afin d’évaluer la qualité des descriptions en ce qui a trait au niveau de détail requis selon la Politique nationale de ciblage et les procédures normales d’exploitation. Les résultats ont révélé que près de 80 % des descriptions étaient complètes (c.-à-d. indicateurs de risque inclus, justifications claires et détaillées). Même si des améliorations pourraient être apportées, notamment dans les descriptions des cibles pour du fret maritime, les constatations laissent croire que des renseignements suffisants sont fournis pour permettre l’interception et l’examen des cibles et que les agents de ciblage peuvent utiliser les descriptions pour valider leur propre raisonnement et améliorer leurs compétences.

En somme, les agents de ciblage sont la pierre angulaire de l’efficacité du programme de ciblage. La qualité du travail de l’agent de ciblage dépend des intrants qu’il reçoit. Si les intrants ne sont pas de bonne qualité, la réussite du programme de ciblage ne peut pas être maximisée. Jusqu’à présent, ces intrants n’ont pas été examinés de façon systématique, ce qui empêche de brosser un tableau complet des forces et des points à améliorer. Sans une vision systématique, il est difficile d’orienter les efforts et de répartir les ressources en conséquence.

Recommandation 3 :

Le vice-président de la Direction générale des programmes, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, devrait établir un processus pour évaluer régulièrement les intrants pour le ciblage afin de s’assurer qu’ils appuient efficacement le processus de ciblage.

Réponse de la direction Date d’achèvement

D’accord.

La Direction générale des programmes s’est engagée à travailler en collaboration avec la Direction générale des opérations pour veiller à ce qu’un mécanisme vigoureux soit implanté afin de surveiller et évaluer les intrants pour le ciblage et de s’assurer qu’ils continuent à appuyer les priorités stratégiques de l’Agence.

Juillet 2016

8.4 Amélioration continue

Critère d’audit :

  • Une approche axée sur l’amélioration continue a été définie et mise en place afin d’évaluer périodiquement le processus de création des cibles (ainsi que les intrants) et d’apporter des correctifs au besoin.

L’amélioration continue est l’effort graduel et continu que fait une organisation pour rehausser l’efficacité et l’efficience des processus, des produits et des résultats opérationnels. Pour que le programme de ciblage puisse améliorer son efficacité et son efficience, il faut consacrer des ressources à de telles activités et accorder la priorité, mettre en œuvre et surveiller de près les améliorations nécessaires. L’amélioration continue revêt une importance toute particulière pour le programme de ciblage [*].

Le programme de ciblage a récemment incorporé l’expertise de trois équipes qui appuient une fonction d’amélioration continue pour le programme, soit :

  • Unité du renseignement à l’appui du ciblage : Une équipe d’agents du renseignement qui élaborent des produits de renseignements comme des bulletins de ciblage et des analyses sur les saisies importantes de contrebande. Cette unité dirige également des projets d’analyse ayant une incidence directe sur la façon dont les agents de ciblage décèlent des menaces potentielles. [*]
  • Unité des risques, des indicateurs et des scénarios relatifs au ciblage (URISC) : Une équipe qui assurent le suivi et la mise à jour des scénarios [*] ainsi que l’analyse et la mise à jour des indicateurs et des cotes de risque utilisés pour le ciblage des expéditions commerciales. Le travail de cette unité permet d’améliorer l’efficacité du ciblage en fournissant aux agents de ciblage des scénarios reflétant les nouvelles menaces et des cotes de risque ayant une plus grande capacité de prévision. 
  • Unité de l’analyse des données (UAD) : Une équipe qui se consacrent à la prestation d’une expertise et d’un soutien statistique à l’Unité du renseignement et à l’URISC. Ce groupe utilise un logiciel d’analyse pour comparer [*] de données commerciales provenant de diverses bases de données de l’ASFC pour répondre aux demandes d’indicateurs ou d’analyses des tendances en particulier.

La force de la nouvelle fonction regroupée d’amélioration continue repose sur sa capacité de relever et de combler les lacunes de nombreux intrants indiqués dans le diagramme 2. L’expertise combinée en renseignement, en élaboration d’indicateurs et en analyse statistique de la fonction permettra à celle-ci de contribuer considérablement au programme à l’avenir (c.-à-d. des indicateurs et des scénarios ayant une plus grande capacité de prévision, des produits de renseignements davantage axés sur les besoins, une compilation de profils de cibles utilisant diverses sources de données). En retour, le travail de cette nouvelle fonction permettra également de modifier la formation, les politiques et les procédures de ciblage. À l’avenir, l’établissement de priorités communes et de projets prévus entre les trois groupes composant cette fonction permettra de réaliser leur potentiel collectif.

Résultats des examens

Les résultats des examens entrés par les ASF dans les points d’entrée une fois qu’une cible a été interceptée et qu’un examen a été effectué sont des facteurs clés de l’amélioration continue du programme. Les résultats des examens sont importants, car ils fournissent au programme de ciblage une rétroaction et des renseignements sur la façon dont l’examen a été effectué, sur ce qui a été trouvé ou non et sur l’identification de risques plus grands pour un futur ciblage. L’analyse de l’information au fil du temps peut aider le programme à définir des tendances, des leçons apprises et de précieux renseignements pour élaborer des indicateurs de risque et des scénarios. L’entrée des résultats des examens dans les divers systèmes permet de « boucler la boucle » et fait partie d’un vaste effort au sein de l’Agence.

L’initiative « Boucler la boucle », mise en œuvre en 2011, donne aux employés de l’Agence l’instruction d’enregistrer tous les résultats des examens dans la mesure du possible, avec l’appui de notes et de commentaires complets et suffisamment détaillés sur les examens effectués. L’Agence recueille des données sur les volumes et la conformité pour « boucler la boucle » (nombre d’examens effectués, proportion des cibles examinées, nombre d’annulations, taux d’acquittement, etc.). Le rendement est présenté dans le Rapport sur le rendement et les normes de service et dans le Sommaire du rendement de l’Agence, que les tables de gestion de programme, le Comité exécutif de la Direction générale des opérations et le Comité exécutif examinent régulièrement.

Depuis 2012, la Direction des programmes frontaliers du secteur commercial s’intéresse à la qualité des rapports sur les examens des expéditions commerciales. L’analyse d’un échantillon de 150 cibles produites en 2014-2015 a révélé que 87 % des résultats des examens découlant de cibles [*] étaient jugés acceptables, soit 7 % de plus que le seuil d’acceptabilité de 80 % que le Comité exécutif de la Direction générale des opérations avait fixé. L’Agence n’a toujours pas effectué une analyse similaire des cibles [*]. Par conséquent, la qualité de ces résultats est toujours inconnue.

L’audit a mis à l’essai les résultats d’examens découlant de cibles [*] afin de déterminer la mesure dans laquelle ils étaient entrés de façon uniforme et avec les détails précisés dans le Manuel d’exécution de l’ASFC. Un échantillon non statistique de 108 cibles [*] a été extrait pour l’exercice de 2014-2015. Les résultats ont révélé un manque d’uniformité dans le niveau de détail des résultats des examens.

[*] Les résultats d’examens incomplets comportaient soit quelques mots, soit rien du tout. Les constatations laissent croire que, en règle générale, il est possible d’améliorer la qualité des résultats d’examens découlant de cibles.

L’Agence est consciente de l’importance des résultats d’examens de qualité et des limites relevées au cours de précédents examens et audits. Ainsi, l’audit ne formulera pas d’autres recommandations d’amélioration. Sans résultats d’examens de qualité, la valeur que la fonction d’amélioration continue du programme peut offrir au programme de ciblage sera limitée.

En somme, le programme de ciblage a établi une fonction d’amélioration continue qui pourrait contribuer grandement au programme au cours des prochaines années. L’un des principaux défis que cette fonction devra relever concerne la qualité de l’information avant l’arrivée et la qualité des résultats des examens.

Annexe A – À propos de l'audit

Objectifs et étendue de l’audit

L’objectif de l’audit était d’évaluer l’utilité du cadre de contrôle de gestion pour le programme national de ciblage.

La portée de l’audit couvrait la période allant de la création du CNC (soit l’exercice 2012-2013) à juillet 2015. [*] La portée de l’audit est divisée en deux parties : i) les grandes composantes du contrôle de la gestion et ii) les opérations.

Le suivi du rendement, qui a été abordé dans l’Évaluation du programme de ciblage menée en 2015, a été exclu de la portée tout comme les aspects liés à la qualité et à la conformité des données avant l’arrivée, qui ont été abordés dans plusieurs audits et évaluations au cours des dernières années. 

Évaluation des risques

Une évaluation préliminaire des risques a été effectuée sur les éléments du cadre de contrôle de gestion du programme de ciblage afin de planifier l’audit et d’en déterminer la portée. L’évaluation a été fondée sur une consultation auprès du personnel du CNC et de la Direction générale des programmes; sur un examen de la documentation disponible à ce moment (politiques, procédures, cadres de travail) et sur l’information obtenue lorsque l’équipe d’évaluation a effectué une visite sur place dans la région de l’Atlantique et des visites à Montréal, dans la région du Grand Toronto et dans la région du Pacifique. La mission d’audit a été fondée sur les risques suivants :

  • Il y a un risque qu’aucune supervision n’ait été établie pour fournir une orientation stratégique au programme et surveiller les progrès;
  • Il y a un risque que la haute direction ne reçoive pas des renseignements suffisants, pertinents et en temps utile pour appuyer la prise de décisions;
  • Il y a un risque que les rôles, les responsabilités et la reddition des comptes n’aient pas été définis et communiqués officiellement;
  • Il y a un risque qu’aucune gestion des risques n’ait été établie pour le programme;
  • Il y a un risque que l’Agence n’ait pas déterminé un niveau approprié de ressources humaines pour accomplir le programme;
  • Il y a un risque que la méthode utilisée pour créer les cibles ne permette pas de cerner des personnes ou des expéditions à risque élevé;
  • Il y a un risque que les ASF n’aient pas de renseignements suffisants pour procéder à un examen;
  • Il y a un risque que le programme n’ait pas défini un processus d’amélioration continue pour améliorer la qualité des cibles au fil du temps.

Approche et méthodologie

L’audit a été mené conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. La phase d’examen de l’audit a suivi l’approche suivante :

  • Recueillir, examiner et analyser la documentation organisationnelle afin d’examiner les pratiques de gouvernance, de gestion des risques et de planification des ressources humaines;
  • Recueillir, examiner et analyser des documents opérationnels (politiques, procédures, normes, directives) pour examiner les procédures et les pratiques de ciblage;
  • Sélectionner un échantillon de cibles pour examiner l’information fournie aux ASF;
  • Mener des entrevues avec divers intervenants au sein du CNC, et des directions générales des Programmes, du Contrôle et de l’Information, des sciences et de la technologie.

Critères d’audit

Les critères d’audit sont harmonisés aux principes de contrôle de gestion du Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) de 2013. Compte tenu des constatations préliminaires tirées de la phase préliminaire, les critères suivants ont été retenus :

Secteurs d’intérêt finaux Critères d'audit
1. Gouvernance
  • 1.1 Un organisme de surveillance a été établi, fournit une orientation stratégique et contrôle le programme de ciblage.
  • 1.2 La haute direction et les organismes de surveillance demandent, et reçoivent, des renseignements suffisants, pertinents et en temps utile pour appuyer la prise de décisions.
  • 1.3 Les rôles, les responsabilités et la reddition des comptes pour le programme de ciblage ont été définis et communiqués officiellement.
2. Gestion des risques
  • 2.1 Les risques liés au programme sont cernés, évalués, communiqués, atténués et contrôlés de manière à atteindre les objectifs du programme.
3. Planification des ressources humaines
  • 3.1 L’Agence a déterminé le niveau de renouvellement des ressources humaines (et des compétences et aptitudes) requis pour que le CNC puisse exécuter le programme de ciblage.
4. Opérations de ciblage
  • 4.1 Le processus pour la création des cibles est défini.
  • 4.2 Les ASF reçoivent suffisamment de renseignements sur les cibles pour mener des examens avec efficacité et efficience.
  • 4.3 Une approche axée sur l’amélioration continue a été définie et mise en place afin d’évaluer périodiquement le processus de création des cibles (ainsi que les intrants) et d’apporter des correctifs au besoin.

Annexe B – Liste des sigles

ASF
Agent des services frontaliers
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
BVG
Bureau du vérificateur général
CNC
Centre national de ciblage
CNOF
Centre national des opérations frontalières
DP
Dossier du passager
ELR
Exécution de la loi et Renseignement
IPEC
Information préalable sur les expéditions commerciales
IPV
Information préalable sur les voyageurs
PE
Point d’entrée
SIED
Système intégré d’exécution des douanes
SSMAEC
Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (système commercial)
SSOBL
Système de soutien des opérations des bureaux locaux
TGPELR
Table de gestion du programme de l’Exécution de la loi et du Renseignement
UAD
Unité de l’analyse des données
URISC
Unité des risques, des indicateurs et des scénarios relatifs au ciblage

Notes

Footnotes

Footnote 1

L’échantillon original était de 110, mais deux dossiers n’ont pu être récupérés dans le TITAN.

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