Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes
Programme des droits antidumping et compensateurs de l'ASFC - Rapport d'évaluation
Juin 2016

Nota

[*] Un astérisque indique que des renseignements de nature délicate ont été supprimés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Table des matières

Remerciements

Les auteurs du rapport tiennent à remercier les membres du personnel du Programme des droits antidumping et compensateurs à la Direction générale des programmes de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) de leurs observations, de leur aide et de leur collaboration sans faille au cours de la dernière année. Les auteurs sont également reconnaissants des observations et de l'aide des membres du personnel de la Direction générale des opérations, de la Direction générale des ressources humaines et de la Direction générale du contrôle ainsi que des agents principaux de l'observation des échanges commerciaux dans les régions. Enfin, l'équipe chargée de l'évaluation souhaite exprimer sa gratitude envers d'autres institutions fédérales, dont le ministère des Finances Canada, le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Service canadien d'appui aux tribunaux administratifs, l'Agence du revenu du Canada et Affaires mondiales Canada, et envers tous les intervenants externes qui ont participé à l'évaluation.

Sigles et abréviations

AC
Administration centrale
AMC
Affaires mondiales Canada
APOEC
Agent principal de l'observation des échanges commerciaux
ARC
Agence du revenu du Canada
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
BVG
Bureau du vérificateur général du Canada
CAF
Cour d'appel fédérale
CI
Commande interne
DEP
Division de l'évaluation des programmes
ECE
Entente de collaboration par écrit
ETP
Équivalent temps plein
F et E
Fonctionnement et entretien
GATT
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
GCRA
Gestion des cotisations et des recettes de l'ASFC
GC
Gouvernement du Canada
GLCC
Grand livre des comptes clients
LMSI
Loi sur les mesures spéciales d'importation
OMC
Organisation mondiale du commerce
OMD
Organisation mondiale des douanes
PME
Petite et moyenne entreprise
RDR
Relevé détaillé de réajustement
RSAP
Régime de sanctions administratives pécuniaires
SCATA
Service canadien d'appui aux tribunaux administratifs
SCT
Secrétariat du Conseil du trésor
TCCE
Tribunal canadien du commerce extérieur
USDOC
Département du Commerce des États-Unis
USITC
Commission du commerce international des États-Unis

Glossaire

Contournement
Toute mesure prise par une partie afin d'éviter l'imposition de droits compensatoires ou antidumping.
Droits antidumping
Droits imposés pour compenser le préjudice causé par les marchandises faisant l'objet de dumping. Droits correspondant à la marge de dumping sur les marchandises.
Droits compensateurs
Droits imposés pour compenser le préjudice causé par les marchandises subventionnées. Droits correspondant au montant de la subvention sur les marchandises.
Dumping
Marchandises vendues à des importateurs au Canada à un prix inférieur au prix de vente comparable dans le pays d'exportation ou à un prix qui ne permet pas de réaliser un bénéfice.
Marchandises en cause
Marchandises répondant à la même description que celles nommées dans la définition des produits au moment de l'ouverture de l'enquête relative à la LMSI.
Marge de dumping
Montant correspondant à la différence (l'excédent) entre la valeur normale et le prix à l'exportation.
Préjudice
Dommage important causé à une industrie nationale, comme la perte de ventes, la perte de profits, la baisse des prix ou la réduction d'emplois.
Prix à l'exportation
Prix de vente des marchandises aux importateurs au Canada.
Subventions
Contributions financières d'un gouvernement étranger qui confèrent un avantage à des marchandises importées.
Valeur normale
Prix de vente de marchandises similaires dans le marché intérieur du pays de l'exportateur ou coût total des marchandises auquel s'ajoute un bénéfice.

Résumé

Profil du programme

Des programmes de droits antidumping et compensateurs existent depuis 1904 au Canada pour offrir un mécanisme intérieur de recours contre les pratiques commerciales déloyales de sociétés étrangères. Il y a dumping quand des produits sont vendus à des importateurs canadiens à un prix inférieur au prix de vente de ces produits dans le pays d'exportation (ou quand les produits sont vendus au Canada à des prix désavantageux). En outre, des gouvernements étrangers peuvent subventionner leurs exportations afin d'obtenir un avantage injuste sur le marché; en réaction, le Canada peut imposer des droits compensateurs représentant le montant de la subvention accordée aux marchandises afin d'assurer un prix courant équitable.

Le système des droits antidumping et compensateurs du Canada met à contribution plusieurs institutions fédérales, dont l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), le Secrétariat du TCCE au sein du Service canadien d'appui aux tribunaux administratifs (SCATA), le ministère des Finances du Canada, l'Agence du revenu du Canada (ARC) et Affaires mondiales Canada (AMC). La Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) sous-tend le système des droits antidumping et compensateurs et met en application l'Accord sur la mise en œuvre de l'article VI de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT) et de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).Note de bas de page 1 La LMSI est mise en application conjointement par l'ASFC et le TCCE. Le Programme de droits antidumping et compensateurs à l'ASFC détermine l'existence de dumping ou de subventionnement; le cas échéant, le TCCE détermine si le dumping ou le subventionnement a causé un préjudice aux producteurs canadiens. Le ministère des Finances s'est vu attribuer l'autorité législative à l'égard de la LMSI. Enfin, le ministère des Finances et AMC peuvent participer tous deux à la négociation des accords commerciaux internationaux et au traitement des appels de sociétés étrangères contre le système canadien de droits antidumping et compensateurs.

But de l’évaluation

L'évaluation a pour but d'établir dans quelle mesure le Programme des droits antidumping et compensateurs contribue à la concrétisation des priorités du gouvernement du Canada et de l'ASFC en matière de recours commercial. Elle porte également sur l'efficacité du Programme et les économies réalisées et sur l'atteinte des résultats énoncés dans le modèle logique en place au moment de l'évaluation. Un nouveau modèle logique est en voie d'élaboration et pourrait refléter différents résultats ou indicateurs pour de futures évaluations. L'évaluation fait partie du plan quinquennal 2014-2019 d'évaluation des programmes de l'Agence. Le Programme des droits antidumping et compensateurs est évalué pour la première fois.

Résumé des constatations

Besoin continu

Les évaluateurs ont constaté que le dumping et le subventionnement de marchandises sont un problème persistant au Canada et dans le monde. En 2015, 75 États membres de l'OMCNote de bas de page 2 avaient des lois ou des règlements qui prévoyaient explicitement des programmes de droits antidumping et compensateurs pour se protéger contre des pratiques commerciales déloyales qui pourraient menacer leurs secteurs de production nationaux. Entre 1995 et 2014, le Canada s'est classé au neuvième rang des pays ayant le plus fréquemment recours à des mesures antidumping et au troisième rang pour les mesures compensatoiresNote de bas de page 3. En 2014-2015, 44 mesures étaient en vigueur, 18 de plus qu'en 2010-2011Note de bas de page 4. Une mesure en vigueur révèle qu'il a été déterminé qu'une marchandise importée est sous-évaluée ou subventionnée et que des droits ont été imposés. La présence de telles mesures démontre que le dumping et le subventionnement persistent sur le marché canadien et que le Programme est toujours nécessaire.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Le budget fédéral de 2015 prévoyait un programme commercial élargi visant à favoriser des conditions nationales qui permettent aux fabricants et aux producteurs canadiens de prospérer. Le Programme des droits antidumping et compensateurs appuie ces priorités par un mécanisme de recours commercial équitable, des enquêtes, des décisions provisoires et une surveillance de l'observation des décisions de l'ASFC et du TCCE.

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

La Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada, la Loi sur les douanes et la LMSI confèrent à l'ASFC l'autorité législative pour appliquer des mesures du système de droits antidumping et compensateurs. Les activités du Programme des droits antidumping et compensateurs cadrent avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral de réglementer les échanges et le commerce par la prise en charge d'un mécanisme intérieur de recours commercial efficace en application de la LMSI.

Réalisation des résultats escomptés

Résultat nº 1 : Des partenariats efficaces sont créés afin d’exécuter le programme au titre de la LMSI à l’intention des intervenants

L'application concomitante de la LMSI, par l'ASFC et le TCCE, fonctionne bien. Il serait possible d'améliorer l'acheminement global des cas en clarifiant les processus de communication d'information entre le TCCE et le Secrétariat du TCCE. La relation entre l'ASFC et ses autres partenaires fédéraux participant au système des droits antidumping et compensateurs est aussi harmonieuse. La mise en place de normes de service pour échanger des données et répondre aux demandes d'information dans le cadre d'ententes de collaboration par écrit (ECE) permettrait d'améliorer encore l'administration du système de droits antidumping et compensateurs.

Résultat nº 2 : Les intervenants connaissent les exigences du Canada en matière d’échanges commerciaux

En général, les intervenants du secteur privé connaissent la LMSI et le Programme des droits antidumping et compensateurs et utilisent leurs connaissances. Leurs principales sources d'information à ce sujet sont le site Web de l'ASFC et le personnel du Programme. Au début des années 2000, le Programme des droits antidumping et compensateurs a mis sur pied l'Unité des petites et moyennes entreprises (PME) pour répondre aux demandes de renseignements et aider ces entreprises. Cependant, le Programme ne fait pas de suivi ni de compte rendu du fonctionnement de l'Unité des PME ou d'autres activités préalables au lancement d'enquêtes en matière de droits antidumping et compensateurs afin de déterminer si les besoins des intervenants externes sont comblés.

Résultat nº 3 : Les décisions d’enquête prises sont appropriées et rapides

Une analyse détaillée de cas comparables au Canada et aux États-Unis entre 2010 et 2015 a révélé que les deux pays sont arrivés à la même décision dans ces cas, ce qui montre qu'ils mettent en application les accords de l'OMC (dans le même marché nord-américain) d'une façon semblable. En outre, au cours de la même période, deux cas seulement ont été soumis à la Cour d'appel fédérale et trois plaintes seulement ont été soumises au ministre des Finances (et aucune au ministre de la Sécurité publique) concernant l'interprétation que le Programme des droits antidumping et compensateurs a faite de la LMSI. Les intervenants externes ont mentionné que le personnel de l'ASFC fait preuve de professionnalisme et de collaboration et répond rapidement aux demandes de renseignements. Toutefois, ils souhaitent plus de transparence en ce qui a trait à la façon dont les décisions en matière de droits antidumping et compensateurs sont prises. Le Programme des droits antidumping et compensateurs a respecté tous les délais prévus par la loi à chacun des cinq derniers exercices en réaffectant ses ressources aux enquêtes, aux réexamens et à d'autres activités.

Résultat nº 4 : Les droits en vertu de la LMSI sont imposés en temps opportun

Les droits en vertu de la LMSI sont imposés sur les « marchandises en cause » provenant des pays désignés.Note de bas de page 5 Les droits doivent être imposés en temps opportun pour : 1) protéger immédiatement les producteurs canadiens (c.-à-d. repérer rapidement les importations sous-évaluées ou subventionnées et imposer les droits); 2) permettre aux importateurs de redresser la valeur de revente des marchandises sous-évaluées ou subventionnées et éviter la surprise d'une cotisation élevée des mois ou des années après l'importation; 3) éviter que des sociétés demandent rapidement la protection de la loi sur les faillites, entraînant la perte de recettes en droits exigibles pour le Canada. L'Agence suit la valeur totale des droits imposés aux termes de la LMSI, mais elle ne suit pas le caractère opportun de cette activité. Le Programme des droits antidumping et compensateurs a établi une norme de service interne en 2015, selon laquelle 100 % des décisions/ordonnances en vertu de la LMSI seront exécutées dans les quatre mois et l'Agence rendra compte de ces données dans l'exercice 2016-2017.

Résultat nº 5 : Des droits antidumping et compensateurs sont imposés aux importateurs qui importent des marchandises sous-évaluées ou subventionnées

La somme des droits imposés en vertu de la LMSI en 2014-2015 s'élève à 42 M$. Cependant, l'équipe chargée de l'évaluation est incapable de déterminer la proportion de la somme dans l'ensemble des droits exigibles prévus par la LMSI. En outre, d'autres marchandises en cause pourraient être entrées au Canada sans qu'une cotisation soit établie en raison d'erreurs (p. ex. le mauvais pays d'origine est indiqué), d'un classement erroné des marchandises ou d'autres facteurs. L'équipe n'a donc pas pu établir le taux des droits imposés aux marchandises en cause (c. -à-d. le pourcentage du total général des droits prévus par la LMSI imposés). Par ailleurs, au moment de l'évaluation, il n'y avait pas de mécanisme officiel de communication régulière pour établir la proportion et la somme des droits imposés qui sont perçus par la suite. L'ASFC a récemment institué le Grand livre des comptes clients (GLCC) qui fera le suivi de cette information.

Résultat nº 6 : Les intérêts/positions économiques du Canada sont défendus au pays et à l’étranger

Des mesures antidumping et compensatoires sont en place pour atténuer les effets des marchandises étrangères sous-évaluées et subventionnées importées au pays. Toutefois, le Canada est le seul pays qui tente de lier les répercussions de ces mesures à ses activités économiques. Bien que le système des droits antidumping et compensateurs nécessite la coordination de plusieurs institutions fédérales, il n'y a ni gouvernance horizontale, ni modèle logique, ni cadre de mesure du rendement permettant de mesurer ce résultat.

Efficience

Le Programme des droits antidumping et compensateurs ne fait pas le suivi de certaines activités et des données financières, ce qui restreint la capacité d'établir l'efficacité et l'efficience de tout le programme. Deuxièmement, l'efficience du Programme des droits antidumping et compensateurs est difficile à évaluer en raison des fluctuations d'une année à une autre du nombre et de la complexité des enquêtes (p. ex. un seul dossier peut mettre en jeu plusieurs produits ou plusieurs pays). En raison de la nature hautement spécialisée et technique du travail, il n'est pas facile, au Programme des droits antidumping et compensateurs, d'embaucher rapidement de nouveaux employés pour composer avec une augmentation soudaine du nombre d'enquêtes. La comparaison de l'utilisation de ressources par les programmes américains et canadiens des droits antidumping et compensateurs a révélé que l'utilisation d'ETP par activité de dossier du Programme de l'ASFC se compare à celle du programme des États-Unis. De plus, au cours des cinq dernières années, l'utilisation d'ETP par dossier pour le programme canadien a baissé, tandis que le nombre d'activités de programme a augmenté, ce qui laisse supposer une amélioration de l'efficience.

Recommandations et réponse de la direction

Compte tenu de ces constatations, il est recommandé :

Recommandation 1 :

Que le vice-président de la Direction générale des programmes renforce les protocoles de communication de renseignements conclus avec le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) et le Secrétariat du TCCE au sein du Service canadien d'appui aux tribunaux administratifs (SCATA) afin de faciliter la planification. Les protocoles devraient préciser les types de renseignements qui peuvent être communiqués, qui peut le faire et dans quelles circonstances.
Réponse de la direction :

La direction accepte la recommandation. Le protocole d'entente entre l'ASFC et le TCCE entré en vigueur en 2014 a jeté les bases d'une collaboration continue, mais sa portée est limitée. L'ASFC travaillera de concert avec le SCATA (Secrétariat du TCCE) pour ajouter au protocole d'entente des protocoles de communication de renseignements et d'autres mesures possibles pour renforcer la collaboration et l'efficience.

Recommandation 2:

Que le vice-président de la Direction générale des programmes élabore un plan d'action pour améliorer la transparence et faire preuve d'uniformité auprès des intervenants externes concernant les décisions prévues par la LMSI, tout en protégeant les renseignements désignés au titre de la LMSI.
Réponse de la direction :

La direction accepte la recommandation. Elle étudiera activement les options pour améliorer la transparence et l'uniformité dans l'exécution des activités d'enquête et d'observation, puis elle élaborera un plan d'action pour mettre en œuvre les options retenues.

Recommandation 3:

Que le vice-président de la Direction générale des programmes améliore le suivi, l'enregistrement et le compte rendu des principales activités du programme, en accord avec le cadre de mesure du rendement, et qu'il établisse des indicateurs d'efficience pour ces activités.
Réponse de la direction :

La direction accepte la recommandation.

Rapport de l’évaluation du Programme des droits antidumping et compensateurs

Introduction et contexte

Plusieurs institutions fédérales (pièce 1) coordonnent et administrent le système canadien de droits antidumping et compensateurs, dont l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), le Service canadien d'appui aux tribunaux administratifs (SCATA), le ministère des Finances Canada, l'Agence du revenu du Canada (ARC) et Affaires mondiales Canada (AMC). Le système a pour but d'offrir un mécanisme intérieur de recours contre les pratiques commerciales déloyales de sociétés étrangères.

La Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) est l'application du Canada de l'Accord sur la mise en œuvre de l'article VI de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT) (c.-à-d. les dispositions visant les mesures antidumping) et de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)Note de bas de page 6. D'autres lois et règlements dictent les activités et les responsabilités des principaux partenaires. Le ministère des Finances porte la responsabilité législative de la LMSI que l'ASFC (par son Programme des droits antidumping et compensateurs) et le TCCE appliquent conjointement. Le ministère des Finances et AMC participent tous deux à la négociation des accords commerciaux internationaux et au traitement des appels de sociétés étrangères contre le système canadien de droits antidumping et compensateurs.

Comme le montre la pièce 1, à la réception d'un dossier complet de plainte (p. ex. d'un producteur national), l'ASFC fait enquête pour vérifier s'il y a eu dumping ou subventionnement. Le cas échéant, elle en calcule l'ampleur (c.-à-d. la marge de dumping ou le montant de la subvention). Lorsqu'une décision provisoire de dumping et/ou de subventionnement est rendue, l'ASFC impose et perçoit des droits provisoires. Le Programme des droits antidumping et compensateurs dispose par la suite de 90 jours pour rendre une décision définitive. En parallèle, le TCCE examine la plainte pour déterminer si le dumping ou le subventionnement a causé ou menace de causer un dommage sensible à une branche de production nationale qui produit des marchandises similaires. S'il n'y a aucun dommage ou aucune menace de dommage, les droits provisoires sont remboursés. Si le TCCE conclut à un dommage ou à une menace de dommage, l'ASFC exécute les conclusions en imposant des droits antidumping ou compensateurs. L'importateur est tenu d'observer les conclusions du TCCE. Il peut établir lui-même la cotisation au moment de la déclaration en détail. S'il ne le fait pas, l'ASFC lui remet un relevé détaillé de rajustement (RDR)Note de bas de page 7 indiquant les droits exigibles. Si l'importateur ne paie pas la somme indiquée dans un délai de 30 jours, son dossier est transféré à l'ARC qui se chargera de la perception.

Pièce 1 : Étapes du processus canadien relatif aux droits antidumping et compensateursNote de bas de page 8

Divers mécanismes de recours s'offrent aux parties qui souhaitent contester une décision (p. ex. l'ouverture ou les conclusions d'une enquête) de l'ASFC. En général, ces droits d'appel sont conférés aux parties ayant des intérêts précis en l'espèce (importateurs, exportateurs, branche de production nationale ou gouvernement étranger). Les mécanismes d'appel comprennent, notamment, les révisions et les réexamens par l'ASFC, les appels devant le TCCE en vertu de l'article 61Note de bas de page 9, la Cour d'appel fédérale (CAF)Note de bas de page 10, un groupe spécial binational aux termes de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ou le processus de règlement des différends de l'OMCNote de bas de page 11.

En outre, l'ASFC surveille sans cesse l'observation et effectue des révisions ou des réexamens périodiques afin de veiller à l'exactitude des valeurs normales et des montants de subvention. Tous les cinq ans, l'ASFC et le TCCE effectuent un réexamen relatif à l'expiration afin d'établir si les mesures en vigueur (c.-à-d. les conclusions du TCCE) doivent être prorogées pour cinq autres années ou si elles doivent expirer.

Structure du Programme des droits antidumping et compensateurs

Des programmes de droits antidumping et compensateurs existent depuis 1904 au Canada. Le Programme des droits antidumping et compensateurs relève aujourd'hui de la Direction générale des programmes de l'ASFC (voir la pièce 2). Il est aligné sur le sous-programme 1.7, Gestion du commerce et des revenus, de l'architecture d'alignement des programmes 2014-2015.Note de bas de page 12

Pièce 2 : Structure du Programme des droits antidumping et compensateurs

But et portée de l'évaluation

L'évaluation suit les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) du Canada. Elle a pour but d'établir dans quelle mesure le Programme des droits antidumping et compensateurs contribue à la concrétisation des priorités du gouvernement du Canada (GC) et de l'ASFC en matière de recours commercial et à l'atteinte des résultats énoncés dans le modèle logique. Elle porte également sur l'efficacité du Programme et les économies réalisées. L'évaluation fait partie du plan quinquennal 2014-2019 d'évaluation des programmes de l'Agence. Le Comité d'évaluation de la haute direction a approuvé sa portée en février 2015. Le Programme des droits antidumping et compensateurs est évalué pour la première fois.

Méthodologie

La recherche nécessaire à l'évaluation a été menée entre juin 2015 et février 2016 (voir l'annexe C pour obtenir des précisions). L'équipe d'évaluation a analysé les principaux programmes de l'ASFC, les données sur les ressources humaines et les finances qu'ont fournies les secteurs de programmes, les documents de l'ASFC (p. ex. le rapport ministériel sur le rendement) et des sources externes (des données internationales sur d'autres pays qui prennent des mesures antidumping et compensatoires et l'OMC). Les évaluateurs se sont entretenus avec des représentants d'autres ministères, des membres du personnel du Programme des droits antidumping et compensateurs (à l'Administration centrale [AC] et dans les régions), et des intervenants externes choisis (p. ex. un conseiller juridique, des producteurs). L'équipe a également examiné en profondeur dix dossiers de droits antidumping et compensateurs et a observé sur place (c.-à-d. une observation au poste de travail) des agents des droits antidumping et compensateurs à l'AC.

Limites de la méthodologie

En août 2015, une élection fédérale a été déclenchée, interrompant temporairement toute recherche sur l'opinion publique. Par conséquent, ce n'est qu'à partir de novembre 2015 que l'équipe d'évaluation a pu communiquer avec des intervenants externes, limitant ainsi la période de consultation. Au lieu d'effectuer le sondage prévu, l'équipe chargée de l'évaluation s'est entretenue avec des intervenants externes choisis (une liste de personnes-ressources clés que le Programme a fournie). L'équipe chargée de l'évaluation a tenté de consulter des intervenants externes de divers points de vue. Compte tenu des contraintes de temps, elle n'a pas pu obtenir l'avis d'un conseiller juridique représentant de petites et moyennes entreprises, d'exportateurs, d'importateurs canadiens qui importent des marchandises pour les revendre et d'importateurs canadiens qui importent des produits servant à la fabrication d'autres marchandises. C'est pourquoi les intérêts et l'expérience de certains intervenants pourraient ne pas être entièrement représentés dans la présente évaluation.

Constatations et recommandations

Besoin continu

Les évaluateurs ont constaté que le dumping et le subventionnement des marchandises sont un problème persistant dans le monde et au Canada. À l'heure actuelle, environ 75 pays appliquent des lois et règlements intérieurs et des règles de droits antidumping et compensateurs de l'OMC pour se protéger contre des pratiques commerciales déloyales qui pourraient menacer leur branche de production nationaleNote de bas de page 13. Au cours de la dernière décennie, un grand nombre de nouveaux utilisateurs de mesures antidumping et compensatoires provenant de pays émergents ou en développement se sont joints aux utilisateurs traditionnels (comme l'Australie, le Canada, l'Union européenne et les États-Unis)Note de bas de page 14. Entre janvier 1995 et décembre 2014, la Chine a fait l'objet de 1 052 enquêtes antidumping dans le monde (22,1 % des enquêtes ouvertes par l'OMC) et a été la cible de 90 enquêtes en matière de droits compensateurs (23,7 % des enquêtes ouvertes par l'OMC). D'autres grandes enquêtes antidumping et en matière de droits compensateurs ont visé la Corée, les États-Unis, Taïpei, la Thaïlande, l'Inde, le Japon, l'Indonésie et la Fédération de RussieNote de bas de page 15.

Selon l'OMC, entre 1995 et 2014, le Canada se classait au neuvième rang des utilisateurs les plus fréquents de mesures antidumping (pièce 3) et au troisième rang des mesures compensatoires (pièce 4)Note de bas de page 16. Des intervenants externes invoquent le ralentissement économique amorcé en 2008 pour expliquer une offre excédentaire mondiale de certaines marchandises (p. ex. tuyau en acier, tôles d'acier)Note de bas de page 17, poussant les sociétés étrangères à tenter de pratiquer le dumping de leurs produits excédentaires sur le marché canadien.

Pièce 3 : Ouvertures d'enquêtes antidumping par pays, les 10 premiers (1995-2014)
Rang Pays Nombre d'enquêtes antidumping ouvertes
1 Inde 740
2 États-Unis 527
3 Union européenne 468
4 Brésil 369
5 Argentine 316
6 Australie 289
7 Afrique du Sud 229
8 Chine 218
9 Canada 196
10 Turquie 180
  TOTAL DANS LE MONDE 4757

Source : Calculs de la DEP à partir des données statistiques de l'OMC. Ouvertures d'enquêtes antidumping : par Membre ayant présenté un rapport 01/01/1995 - 31/12/2014. <https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/AD_InitiationsByRepMem.pdf> (consulté le 14 avril 2016)

Pièce 4 : Ouvertures d'enquêtes en matière de droits compensateurs par pays, les 10 premiers (1995 2014)
Rang Pays Nombre d'enquêtes en matière de droits compensateurs ouvertes
1 États-Unis 156
2 Union européenne 74
3 Canada 49
4 Australie 18
5 Afrique du Sud 13
6 Brésil 10
7 Égypte 10
8 Pérou 8
9 Chine 7
10 Chili 6
  TOTAL DANS LE MONDE 380

Source : Calculs de la DEP à partir des données statistiques de l'OMC. Ouvertures d'enquêtes en matière de droits compensateurs : par Membre ayant présenté un rapport 01/01/1995 - 31/12/2014. <https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/CV_InitiationsByRepMem.pdf> (consulté le 14 avril 2016)

Le Programme des droits antidumping et compensateurs est une démarche en réaction aux plaintes; voilà pourquoi le nombre de dossiers et de mesures en vigueur varie d'une année à l'autre, au gré des conditions du marché intérieur et extérieur. En 2014-2015, 44 mesures étaient en vigueur, 18 de plus qu'en 2010-2011Note de bas de page 18. La présence continue – et la hausse récente – de telles mesures démontre que le dumping et le subventionnement dommageables persistent sur le marché canadien et que le Programme est toujours nécessaire.

Le Programme des droits antidumping et compensateurs répond à un besoin continu en offrant un mécanisme de recours intérieur contre des marchandises importées sous-évaluées ou subventionnées qui nuisent à la branche de production canadienne.

Alignement sur les priorités du gouvernement

Dans le discours du Trône de 2013Note de bas de page 19 et les budgets des cinq dernières annéesNote de bas de page 20, l'une des priorités absolues du GC est la création d'emplois et la stimulation de l'économie nationale. Le budget fédéral de 2015 prévoyait un programme commercial élargi visant à favoriser des conditions nationales qui permettent aux fabricants et aux producteurs canadiens de prospérer. Le Programme des droits antidumping et compensateurs appuie ces priorités par un mécanisme de recours commercial équitable, des enquêtes, des décisions provisoires et une surveillance de l'observation des décisions de l'ASFC et du TCCE. Ces activités permettent au Programme de contribuer au secteur de résultats des affaires économiques, « un marché équitable et sécurisé », présenté dans le Cadre pangouvernementalNote de bas de page 21. Ce cadre énonce les contributions financières et non financières des organisations fédérales qui reçoivent des crédits par l'alignement de leurs activités de programme sur les résultats de haut niveau (annexe B)Note de bas de page 22.

Les activités du Programme des droits antidumping et compensateurs appuient les priorités du gouvernement du Canada de promouvoir une économie et un marché intérieur forts. Le Programme détermine si les marchandises importées sont sous-évaluées ou subventionnées, impose les droits et surveille l'observation de la LMSI par les importateurs canadiens.

Alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement

Selon la Constitution canadienne, le gouvernement fédéral a l'autorité législative de réglementer le trafic et le commerceNote de bas de page 23, et, à ce titre, peut participer aux travaux des organisations internationales ou conclure des accords sur ces questions. Les dispositions de la LMSI visant les recours commerciaux sont conformes aux obligations du Canada, en tant que signataire des engagements envers l'OMC et de l'ALENA.

La Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada, la Loi sur les douanes et la LMSI confèrent à l'ASFC l'autorité législative pour appliquer des mesures antidumping et compensatoires en vertu de la LMSI. En plus de constituer l'Agence, la Loi sur l'ASFC prévoit sa mission qui consiste à faciliter le libre mouvement des personnes et des biens conformément aux exigences de la législation frontalière (paragraphe 5(1)). Selon la Loi, la législation frontalière comprend l'application et le contrôle de la Loi sur les douanes et de la LMSI (Loi sur l'ASFC, alinéa 2(a)). À titre de responsable de l'application et du contrôle de la Loi sur les douanes, l'ASFC est chargée d'imposer et de percevoir les droits et les taxes sur les marchandises importées, y compris celles visées par la LMSI (Loi sur les douanes, paragraphe 2(1)). Enfin, la LMSI délègue les rôles, les fonctions et l'autorité du président de l'ASFC. Plus particulièrement, la LMSI précise le rôle et l'autorité du président en ce qui a trait à l'évaluation d'une plainte, à la décision à l'égard du dumping ou du subventionnement et à l'établissement des valeurs normales et du prix à l'exportation.

Le mécanisme de recours commercial canadien est du ressort du gouvernement fédéral. L'établissement de la cotisation et la perception des droits au nom du GC est une responsabilité de l'ASFC. Le Programme des droits antidumping et compensateurs appuie ce rôle en déterminant si les importations sont sous-évaluées ou subventionnées et en imposant les droits exigibles en vertu de la LMSI.

Les activités du Programme des droits antidumping et compensateurs sont alignées sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral de réglementer le trafic et le commerce par la prise en charge d'un mécanisme intérieur de recours commercial efficace en application de la LMSI.

Atteinte des résultats escomptésNote de bas de page 24

Selon le modèle logiqueNote de bas de page 25 en place au moment de l'évaluation, les résultats escomptés du Programme des droits antidumping et compensateurs sont les suivants :

Résultat nº 1 : Des partenariats efficaces sont créés afin d’exécuter le programme au titre de la LMSI à l’intention des intervenants

Plusieurs institutions fédérales coordonnent et administrent le système canadien de droits antidumping et compensateurs. Le principal partenaire de l'ASFC en ce qui a trait à l'administration du Programme des droits antidumping et compensateurs est le TCCE. La plupart des rôles et responsabilités du TCCE par rapport à ceux de l'ASFC sont définis dans la LMSI. De plus, en octobre 2014, un protocole d'entente entre l'ASFC et le TCCE est entré en vigueur afin de régler la question de notification du plaignant dont le dossier est complet; toutefois, le protocole d'entente ne renferme aucune directive concernant les normes de service ou d'autres enjeux. Par exemple, des représentants du Secrétariat du TCCE souhaitent être informés davantage des cas à venir devant le TCCE afin de mieux préparer les ressources. Il n'y aurait pas de conflit ou de manquement à l'obligation de confidentialité si certaines informations étaient communiquées à l'avance.

Les membres du personnel du TCCE, du Secrétariat du TCCE et du Programme des droits antidumping et compensateurs accueillent bien la relation professionnelle entre l'ASFC et le TCCENote de bas de page 26. Le TCCE et le Secrétariat du TCCE ont fait savoir que le Programme répond rapidement à toutes leurs demandes. Cependant, les deux parties souhaitent officialiser les arrangements administratifs (p. ex. mettre sur pied des groupes de travail composés de gestionnaires) afin de simplifier la procédure et de partager les pratiques exemplaires. Par exemple, le TCCE utilise un système de dépôt électronique pour classer les renseignements sur un cas par Internet au moyen d'une voie protégée. L'ASFC n'a pas cette capacité. Le TCCE et le Secrétariat du TCCE ont mentionné qu'une discussion entre gestionnaires pourrait faciliter l'harmonisation des systèmes.

L'application concomitante de la LMSI, par l'ASFC et le TCCE, fonctionne bien. L'interprétation que fait l'ASFC des dispositions de la LMSI en matière de confidentialité nuit à l'échange optimal de l'information entre les principaux partenaires. Si les processus étaient clarifiés, l'acheminement global des cas serait amélioré.

Les trois autres principaux partenaires de l'exécution du programme au titre de la LSMI à l'intention des intervenants sont le ministère des Finances, AMC et l'ARC. Le ministère des Finances détient la responsabilité législative de la LMSI et veille à ce que la loi et la politique respectent la nouvelle jurisprudence de l'OMC et d'autres accords commerciaux. Le Programme des droits antidumping et compensateurs et le ministère des Finances collaborent également pour cerner les répercussions administratives et exécutives des nouveaux accords commerciaux. Le ministère des Finances a mentionné que le Programme des droits antidumping et compensateurs donnait suite à ses demandes d'information prioritaires (p. ex. pour les gouvernements étrangers concernés par un cas), mais qu'il faut parfois plus de temps avant d'obtenir une réponse aux demandes non prioritairesNote de bas de page 27. Les intervenants ont soulevé la nécessité d'aligner certaines dispositions de la LMSI (édictée en 1984) sur les accords de l'OMCNote de bas de page 28. Le dernier examen approfondi de la LMSI fait par deux sous-comités de la Chambre des communes remonte à 1996Note de bas de page 29.

À la réception d'un dossier complet d'une plainte de subvention, l'ASFC avise le gouvernement étranger concerné et lui demande de communiquer avec AMC (le nom d'une personne-ressource est fourni) s'il souhaite des consultations conformément à l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'OMC. Le cas échéant, AMC en informe le ministère des Finances; les deux ministères participent aux consultations (le ministère des Finances pilote le dossier). Un des ministères peut communiquer avec l'ASFC pour lui demander s'il y a du nouveau et de les aider à planifier les consultations, mais l'Agence ne participe pas directement à la procédure. Cette chaîne est en place pour préserver le caractère indépendant des fonctions d'enquêtes du Programme des droits antidumping et compensateurs. Le Programme remet à AMC un rapport semestriel sur les mesures antidumping et compensatoires en vigueur au Canada, de même que des notes d'information au besoin. AMC a fait savoir que le personnel du Programme des droits antidumping et compensateurs est très réceptif, professionnel et utile. Le Programme compte essentiellement sur des relations professionnelles informelles pour coordonner ses activités après du ministère des Finances et d'AMC. Ces relations profiteraient d'une officialisation par une entente de collaboration par écrit (ECE) pour que les directives en matière d'échange d'information soient claires.

Enfin, conformément au protocole d'ententeNote de bas de page 30 entre l'ASFC et l'ARC, l'ARC est chargée de percevoir les droits en souffrance que l'ASFC a imposés (y compris les droits en vertu de la LMSI). Les agents des droits antidumping et compensateurs ont fait savoir que l'ASFC ignore si les droits en souffrance ont été perçus (et la valeur de ces droits), à moins qu'un agent fasse une demande concernant un dossier précis auprès de l'ARC. De la même façon, les membres du personnel à l'ARC souhaitent être informés lorsqu'un RDR d'une grosse somme monétaire est émis afin de prioriser le dossier avant que la société ne déclare faillite, comme ce fut le cas par le passéNote de bas de page 31. Comme pour les autres ministères susmentionnés, la relation entre l'ARC et l'ASFC pourrait être optimisée grâce à la mise en œuvre d'une ECE ou de normes de service pour les principaux livrables.

En général, les relations avec les autres ministères et organismes se développent rondement. Des ECE permettraient d'optimiser l'administration du système de droits antidumping et compensateurs dans l'ensemble du gouvernement par la mise en place de normes de services pour échanger des données et répondre aux demandes d'information.

Il est recommandé :

Recommandation 1 : Que le vice-président de la Direction générale des programmes renforce les protocoles de communication de renseignements conclus avec le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) et le Secrétariat du TCCE au sein du Service canadien d'appui aux tribunaux administratifs (SCATA) afin de faciliter la planification. Les protocoles devraient préciser les types de renseignements qui peuvent être communiqués, qui peut le faire et dans quelles circonstances.

Résultat nº 2 : Les intervenants connaissent les exigences du Canada en matière d’échanges commerciaux

Pour ce résultat, l'équipe chargée de l'évaluation a mesuré la « sensibilisation » en étudiant la façon dont le Programme des droits antidumping et compensateurs mène ses activités de relations extérieures et en fait le suivi, et en examinant si une plus grande sensibilisation se traduisait par un recours accru au Programme.

Sensibilisation

Le principal mécanisme de relations extérieures du Programme des droits antidumping et compensateurs est le site Web de la LMSI de l'ASFCNote de bas de page 32. Le site Web renferme de l'information sur les cas, les énoncés des motifs, les questions fréquemment posées sur les importations et la préparation de plaintes, de même que les coordonnées des bureaux à l'Administration centrale (AC) et dans les régions. Le site Web contient également de l'information à l'intention des petites et moyennes entreprises (PME). Sur demande, le Programme des droits antidumping et compensateurs fait également des exposés devant des intervenants, comme les associations de courtiers.

Le Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI est chargé de la publication des versions publiques des documents d'information sur le site Web. Au début de 2015, des intervenants ont signalé des documents manquants, des retards d'affichage et d'autres problèmes du systèmeNote de bas de page 33. Cependant, ils ont noté que la fonctionnalité du site s'est quelque peu améliorée depuis décembre 2015Note de bas de page 34. Les membres du personnel du Programme des droits antidumping et compensateurs ont attribué les retards à plusieurs facteurs, notamment aux nouvelles normes du gouvernement du Canada en matière de publication sur le Web et aux nombreuses étapes internes à suivre (c.-à-d. convertir les documents volumineux en formats accessibles et compatibles au Web, envoyer les documents à l'Unité des communications électroniques de la Direction générale des services intégrés, ASFC, pour examen avant la publication). Les intervenants externes ont également mentionné qu'il est difficile de suivre la continuité des cas sur le site Web de l'ASFC : une section structurée par cas, renfermant un historique des procédures, serait utile.

Tant les intervenants externes que les membres du personnel du Programme des droits antidumping et compensateurs ont mentionné que la plupart des travaux de relations extérieures s'effectuent par courriel, par demandes de renseignements en ligne et par appels téléphoniques (à l'AC et dans les régions). Les intervenants ont exprimé des commentaires positifs quant à la qualité des conseils et de l'information qu'ils ont reçus des membres du personnel du Programme. Les membres régionaux du personnel (c.-à-d. les agents principaux de l'observation des échanges commerciaux [APOEC]) consignent les échanges avec les intervenants, mais le personnel à l'AC ne le fait pas. C'est pourquoi les évaluateurs n'ont pas pu évaluer qui sont les intervenants qui utilisent le Programme (c.-à-d. les petites et moyennes entreprises ou PME, les importateurs, les exportateurs, les courtiers) ou dans quelle mesure ils le font.

En général, les intervenants du secteur privé sont au courant de la LMSI et du Programme des droits antidumping et compensateurs et l'utilisent. Les principales sources d'information sur la LMSI sont le site Web de l'ASFC, le Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI et le personnel à l'AC et dans les régions.

Lors d'une vérification de 2002Note de bas de page 35 de la LMSI, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a relevé que les PME étaient particulièrement désavantagées en ce qui a trait au recours à la LMSI en raison des coûts et du temps nécessaire pour déposer une plainte; de la complexité du processus et de la difficulté à recueillir l'information pertinente; de la nécessité de se concerter avec d'autres petits producteurs pour atteindre le seuil minimal des parts du marché. Le BVG a recommandé que l'ASFC mette en œuvre des mesures de sorte qu'aucune branche d'activité ou entreprise de toute taille n'ait un avantage par rapport à une autre pour accéder au processus de la LMSI.

En réaction, le Programme des droits antidumping et compensateurs a mis sur pied une Unité des PME « virtuelle » accessible par l'entremise du site Web de l'ASFC. Le site Web renferme les coordonnées de six membres de l'Unité qui répondent aux questions et donnent des conseils sur le dépôt de plaintes au titre de la LMSI. L'ASFC ne fait pas la promotion proactive de l'Unité auprès des associations commerciales ou des PME et elle ne leur offre pas de services spécialisés. La situation est tout autre au département du Commerce des États-Unis (USDOC) et à la Commission du commerce international des États-Unis (USITC) qui offrent certains services exclusifs aux PME, comme des données sur le tarif et le commerce et une aide juridique informelle – des secteurs auxquels les PME ont difficilement accès, ce qui peut les empêcher de faire appel au processus prévu par la LMSI (pièce 5)Note de bas de page 36.

Pièce 5 : Aide en matière de droits antidumping et compensateurs offerte aux petites et moyennes entreprises, le Canada contre les États-Unis (2016)
Canada États-Unis

Unité des PME « virtuelle » – liens en ligne à des agents ressources et à des documents de la LMSI pertinents.

USDOC – Unité d'analyse et de counseling sur les droits antidumping et compensateurs.

Les exigences des PME sont énoncées clairement sur le site Web.

Une aide à l'observation est offerte aux sociétés américaines pour établir une requête préliminaire à l'égard d'un dumping ou d'un subventionnement [1].

Des données sur le tarif et le commerce provenant de divers organismes américains sont à la disposition des PME.

Une aide technique sous forme de conseils et d'aide informelle, y compris un soutien de nature juridique[2], est offerte aux petites entreprises admissibles.

[1] Source : Département du Commerce des États-Unis, International Trade Administration, Enforcement and Compliance, « Antidumping (AD) and Countervailing Duty (CVD) Petition Counselling and Analysis Unit » <http://enforcement.trade.gov/petitioncounseling/index.html> (consulté le 7 mars 2016).

[2] Source : Commission du commerce international des États-Unis, Trade Remedy Assistance Program, <http://www.usitc.gov/trade_remedy_assistance_program.htm> (consulté le 7 mars 2016).

Recours à la LMSI par branche de production

La présence constante de dossiers complets de plaintes indique que les branches de production nationale font appel au Programme des droits antidumping et compensateurs pour répondre à leurs préoccupations en matière de dumping ou de subventionnement. Le nombre d'enquêtes ouvertes chaque année dépend de divers facteurs (p. ex. un ralentissement économique). Au cours des cinq derniers exercices, il y a eu de 2 à 12 cas par année. La pièce 6 résume le nombre d'enquêtes que le Programme des droits antidumping et compensateurs a ouvertes entre 2005 et 2015, par branche de production.

Tel qu'il est mentionné au résultat no 2, le Programme des droits antidumping et compensateurs a mis en œuvre une unité des PME pour aider les plus petites entreprises à s'y retrouver dans le processus de la LMSI. Cependant, comme le montre la pièce 6 et à la suite d'un examen approfondi de dix dossiers, les grandes entreprises du secteur manufacturier continuent d'être les principaux utilisateurs du processusNote de bas de page 37. Selon le modèle logique en place au moment de l'évaluation, le Programme n'offre pas de soutien avant l'ouverture d'une enquête (y compris un soutien aux PME). Il n'a donc pas consigné le nombre de fois qu'une PME (ou une autre branche de production) a communiqué avec lui pour obtenir des conseils et de l'information et qui n'a pas présenté de dossier complet de plainte qui aurait mené à une enquête.

Pièce 6 : Nombre d'enquêtes que le Programme des droits antidumping et compensateurs a ouvertes par branche de production (2005-2015)

Remarque : D'autres branches : tubes et raccords en polyéthylène réticulé, panneau isolant en polyisocyanurate, transformateurs à diélectrique liquide, modules muraux unitisés (deux fois), et modules et laminés photovoltaïques. Un bon nombre des enquêtes ouvertes visent à la fois des droits antidumping et des droits compensateurs, et plus d'un pays est en cause. Données fournies par le Programme des droits antidumping et compensateurs en avril 2016.

Les membres du personnel à l'AC ont dit qu'ils passent jusqu'à 30 % de leur temps sur des activités de soutienNote de bas de page 38; par contre, le Programme ne recueille pas de données sur le temps et les ressources consacrés à ces activitésNote de bas de page 39. En revanche, d'autres organisations internationales semblables, comme l'USDOC, suivent et contrôlent le nombre de requêtes et de séances de counseling sur les droits antidumping et compensateurs qui ont eu lieu au cours de l'exercice. L'USDOC inclut les données dans sa présentation pour le projet de budget élaboré par le CongrèsNote de bas de page 40.

Au début des années 2000, le Programme des droits antidumping et compensateurs a mis sur pied l'Unité des PME pour répondre aux demandes de renseignements et aider ce secteur. Toutefois, aucun indicateur ne permet de faire le suivi et le compte rendu du fonctionnement de l'Unité et d'autres activités avant l'ouverture d'une enquête.

Résultat nº 3 : Les décisions d’enquête prises sont appropriées et rapides

Aux fins de l'évaluation, on entend par « décisions appropriées »Note de bas de page 41 : décisions en matière de droits antidumping et compensateurs conformes à la LMSI et aux accords de l'OMC, et équité du processus (p. ex. les normes en place, le processus d'appel et les mécanismes de surveillance en place). « Rapide » signifie que les délais imposés par la loi ont été respectés (p. ex. ouvrir une enquête dans un délai de 30 jours après que le président a avisé le plaignant que son dossier de plainte est complet ou rendre une décision préliminaire de dumping ou de subventionnement dans les 90 jours ou, exceptionnellement, dans les 135 jours suivant la date de l'ouverture de l'enquête pour que celle-ci se poursuiveNote de bas de page 42).

Conformité aux principales lois

Pour établir dans quelle mesure les activités de l'ASFC sont conformes à la LMSI, l'équipe d'évaluation s'est penchée sur le nombre et le type d'appels des processus et des décisions en matière de droits antidumping et compensateurs des cinq dernières années.

Des agents de l'observation à l'AC sont affectés exclusivement à certains types d'appels : l'article 56 de la LMSI prévoit les appels auprès d'un agent désigné (p. ex. l'importateur en appel de la décision selon laquelle les marchandises sont de même description que les marchandises en causeNote de bas de page 43 auxquelles s'applique les conclusions, le prix à l'exportation ou la valeur normale); l'article 59 autorise le plaignant à interjeter appel auprès du président pour demander un réexamen; l'article 61 est un appel devant le TCCENote de bas de page 44. Un examen des procédures judiciaires visant des dossiers de droits antidumping et compensateurs entre 2010 et février 2016 a révélé que 55 mesures judiciaires ont été prises; de ce nombre, 33 ont été rejetées, abandonnées ou retirées (60 %)Note de bas de page 45. Trente-et-un appels ont été portés devant le TCCENote de bas de page 46.

Entre 2010 et 2015, seulement deux cas ont été présentés à la Cour d'appel fédérale (CAF) concernant l'application de la LMSI par l'ASFC. Dans l'ensemble, on pourrait croire que l'ASFC fait son travail dans le respect des dispositions de la LMSI. Or, des intervenants externes ont mentionné que les difficultés – coûts, temps, complexité et faible taux de gain de cause – peuvent les empêcher d'interjeter appel devant la CAFNote de bas de page 47. L'obstacle est encore plus grand pour les petites entreprises ayant peu de ressources (financières, juridiques)Note de bas de page 48. À ce titre, les évaluateurs ont analysé le nombre de plaintes déposées auprès des principaux ministres (qui n'entraînent pas de coûts) et ont constaté que le ministre des Finances a reçu trois plaintes concernant le Programme des droits antidumping et compensateurs entre 2010 et 2015 et que le ministre de la Sécurité publique n'en a reçu aucuneNote de bas de page 49.

Selon une analyse fouillée de cas canadiens et américains comparables datant de 2010 à 2015, les deux pays ont rendu la même décision dans des situations de dumping similaires. Étant donné que les lois canadiennes et américaines visant les droits antidumping et compensateurs sont fondées sur les accords de l'OMC, s'appliquent dans le même marché nord-américain et dans une conjoncture semblable, et utilisent un modèle bifurqué comparable de droits antidumping et compensateurs, le fait que les décisions rendues soient similaires traduit une cohérence dans l'interprétation et l'application des loisNote de bas de page 50.

Un examen des décisions du Canada et des États-Unis rendues dans des cas similaires démontre une application comparable des accords de l'OMC dans le même marché nord-américain. En outre, l'ASFC a reçu très peu de plaintes ou d'appels concernant son interprétation de la LMSI au cours des cinq derniers exercices. Cependant, le coût et la complexité du dépôt d'un appel en bonne et due forme pourraient expliquer le faible taux d'appels.

Équité

L'équipe chargée de l'évaluation a analysé l'équité du processus en fonction de la présence de normes, d'un processus d'appel, de mécanismes de surveillance et de la perception des intervenants concernés. Le Programme des droits antidumping et compensateurs a rédigé des procédures normales d'exploitation, le Guide LMSI, un énoncé des pratiques administratives, des mémorandums D et d'autres documents de références pour orienter le travail des agentsNote de bas de page 51. En outre, plusieurs voies d'appel s'offrent aux branches de production; les directives peuvent être consultées sur le site Web de l'ASFC à la rubrique « Foire aux questions ».

En général, les intervenants externes ont formulé des commentaires plutôt positifs à propos de l'administration du Programme des droits antidumping et compensateurs, et ils ont dit que les membres du personnel répondaient à leurs demandes. Cependant, certaines branches de production et des intervenants ont exprimé quelques préoccupations quant à l'équité de l'ensemble des recours commerciaux, préoccupations soulevées dans des documents de travail visant expressément certains secteurs envoyés à des ministresNote de bas de page 52 et dans les médiasNote de bas de page 53.

Pratique exemplaire nº 1 : Programme d'apprentissage

Le Programme des droits antidumping et compensateurs a mis en œuvre un programme d'apprentissage novateur pour recruter et former du personnel. En raison de la nature complexe et spécialisée du Programme, il faut embaucher des membres ayant les connaissances et les capacités préalables, puis les former de sorte qu'ils satisfassent aux exigences d'un agent de programme opérationnel.

Pour se perfectionner, les agents du Programme se servent d'un outil de formation en ligne moderne conçu par un personnel technique avec l'aide des RH de l'ASFC et de consultants. L'outil couvre tous les secteurs du Programme, et les membres du personnel ainsi que d'autres parties intéressées y ont accès.

Le Programme des droits antidumping et compensateurs utilise un programme d'apprentissage comme un des moyens de normaliser les activités et les procédures liées aux enquêtes (voir la pratique exemplaire no 1 : Programme d'apprentissage). Toutefois, les intervenants externes ont remarqué que les agents de l'ASFC ne réalisent pas tous les enquêtes de la même façon : les agents chevronnés interprètent mieux la LMSI et accordent une flexibilité raisonnable au besoin (p. ex. transmettre des données dans un autre format), tandis que les nouveaux agents ont tendance à adopter une approche plus littérale.

Les intervenants externes souhaitent également connaître la manière dont l'ASFC obtient les marges de dumping et les valeurs normales utilisées dans les calculs. Ils ont remarqué que les marges indiquées dans « l'énoncé des motifs » sur le site Web de l'ASFC pour diverses exportations de marchandises similaires varientNote de bas de page 54. Si l'ASFC communiquait la façon dont elle s'y prend pour contrôler et assurer la qualité (au lieu des données utilisées pour faire le calcul ou rendre la décision), peut-être que l'impression que les résultats varient en fonction de l'agent s'envolerait (voir la pratique exemplaire no 2 : Réunions du Jour 65). Contrairement à ce qui se fait aux États-Unis, au Canada, l'exportateur, l'importateur ou le producteur ne peut pas valider les données utilisées pour rendre les décisions; le processus de communication actuel ne donne accès qu'aux données qu'il a transmises (c.-à-d. qu'il n'est pas au courant de toutes les données transmises et examinées ou des calculs et des feuilles de travail de l'ASFC)Note de bas de page 55. En 2006, la non-divulgation des rapports de vérification de l'ASFC a été contestée devant la Cour d'appel fédérale. En 2012, la Cour a jugé que les documents en question n'appartiennent pas à la catégorie prévue par la LMSI obligeant le président à les communiquerNote de bas de page 56. Cependant, la décision n'interdit pas à l'ASFC de communiquer l'information si cette dernière choisit de le faire, pourvu qu'elle respecte les engagements de non-divulgation, comme elle le fait actuellement.

Pratique exemplaire nº 2 : Réunions du Jour 65

Le Programme effectue un examen par les pairs pour chaque cas de droits antidumping et compensateurs. Au soixante-cinquième jour, avant la décision provisoire et définitive en matière de dumping ou de subventionnement, afin de prévoir suffisamment de temps pour apporter les révisions nécessaires, les agents et les cadres des divisions des Enquêtes et de la Politique opérationnelle se réunissent pour s'assurer que :

Les évaluateurs ont également observé que contrairement à ce qui se fait dans d'autres pays, certains documents, comme les rapports après un voyage, ne sont pas sur le site WebNote de bas de page 57. Cependant, les dispositions du chapitre 6 du Partenariat transpacifique, que le Canada est sur le point de ratifier, exigent que les États signataires présentent un rapport de vérification « décrivant les méthodes et les procédures suivies pour procéder à la vérification et à la mesure dans laquelle les pièces justificatives examinées au cours de la vérification appuient les renseignements fournis par le répondant. » Il s'agira donc d'une exigence auquel le Programme des droits antidumping et compensateurs devra se plier si le Partenariat transpacifique est ratifié dans sa forme actuelle. À l'heure actuelle, d'autres administrations de droits antidumping et compensateurs, comme les États-Unis et l'Australie, ont rédigé une version publique et une version confidentielle des rapports de vérification. La version publique est publiée sur leurs sites Web. De plus, aux États-Unis, les conseillers juridiques peuvent consulter la version confidentielle et les calculs et méthodes internes de dumping et de subventionnement sous ordonnances de communication. Les parties d'une enquête antidumping ou en matière de droits compensateurs aux États-Unis ont alors la possibilité de comprendre sur quoi porte la vérification et quels sont les lacunes ou les problèmes qui auraient pu être décelés en ce qui a trait aux données fournies par les parties visées par la vérification. Aussi, la communication des calculs et des méthodes internes aide les parties à comprendre la façon dont les décisions de dumping et de subventionnement sont rendues à l'égard de chaque exportateur. Selon la loi américaine, la communication est obligatoire. Les membres du personnel du Programme ont mentionné qu'une telle obligation pourrait être impossible au Canada en raison des échéanciers plus courts imposés par la loiNote de bas de page 58. Par conséquent, les pratiques actuelles à l'ASFC offrent très peu de transparence, surtout si on les compare à celles d'autres pays où les pratiques de communication sont plus solides.

Comme mentionné précédemment dans le présent rapport, les PME sont touchées dans une mesure disproportionnée par le manque d'accès à des renseignements clés (p. ex. l'établissement des prix à l'étranger et au pays, les subventions maintenues par les gouvernements étrangers et les statistiques commerciales) afin de préparer un dossier complet de plainteNote de bas de page 59. Les États-Unis et l'Australie tiennent à jour un registre/un répertoire des subventions accessible au public sur leurs sites Web, des renseignements particulièrement utiles pour les plus petites branches de productionNote de bas de page 60. Ces sites Web renferment des renseignements sur le programme de subventions et sur le traitement desdites subventions lors d'enquêtes américaines et australiennes en matière de droits compensateurs. Il n'y a pas de mesures semblables dans l'Union européenne ou au Canada.

Les intervenants externes ont mentionné que le personnel de l'ASFC fait preuve de professionnalisme et de collaboration et répond rapidement aux demandes de renseignements. Toutefois, les branches de production souhaitent une plus grande transparence et une uniformité en ce qui a trait à la prise de décisions en matière de droits antidumping et compensateurs.

Il est recommandé :

Recommandation 2 : Que le vice-président de la Direction générale des programmes élabore un plan d'action pour améliorer la transparence et faire preuve d'uniformité auprès des intervenants externes concernant les décisions prévues par la LMSI, tout en protégeant les renseignements désignés au titre de la LMSI.

Au cours des cinq années visées par l'évaluation, aucune action judiciaire n'a été intentée contre le Programme des droits antidumping et compensateurs pour non-respect d'échéanciers imposés par la loi, et aucun intervenant n'a déposé de plaintes auprès du gouvernementNote de bas de page 61 pour un échéancier non respecté. Selon les données de l'ASFCNote de bas de page 62, le Programme des droits antidumping et compensateurs a respecté les délais prévus par la LMSI 100 % du temps à chacun des cinq derniers exercices (voir l'annexe B – Priorités et cibles de rendement). Durant l'observation au poste de travail des membres du personnel du Programme à l'AC, l'équipe d'évaluation a constaté qu'une procédure structurée et officielle est appliquée à chaque cas, de sorte que les échéanciers obligatoires soient respectés (voir l'annexe C).

Les enquêtes du Programme des droits antidumping et compensateurs ont respecté les échéanciers imposés par la loi au cours des cinq dernières années.

Bien que l'ASFC ait respecté tous les échéanciers imposés par la LMSI, par le passé, elle a dû faire des concessions pour y arriver, c'est-à-dire qu'elle a effectué moins de nouvelles enquêtes facultatives (pour mettre à jour les valeurs normales, les prix à l'exportation et le montant des subventions). L'effectif étant réduit, des ressources ont été réaffectées pour que les échéanciers imposés par la loi soient respectés; en conséquence, il y a eu moins de nouvelles enquêtes. La pièce 7 montre la relation inverse entre les enquêtes et les nouvelles enquêtes : lorsque plus d'une enquête ou d'un réexamen relatif à l'expiration (obligatoire) sont en cours, il y a moins de nouvelles enquêtes (flexible); lorsqu'il y a moins d'enquêtes, le nombre de nouvelles enquêtes augmente. Cependant, s'il y a moins de nouvelles enquêtes, les membres du personnel craignent que les valeurs normales (c.-à-d. le prix de vente d'une marchandise sur le marché intérieur de l'exportateur ou le coût total de la marchandise plus un montant pour les bénéfices) et les subventions calculées ne deviennent obsolètes et que les conclusions en matière de droits antidumping et compensateurs ne deviennent inefficaces. Les intervenants externes ont exprimé les mêmes craintes lors des entrevuesNote de bas de page 63.

Pièce 7 : Activités du Programme des droits antidumping et compensateurs par exercice

Remarque : Les activités du Programme portent sur les mesures antidumping et compensatoires prises à chaque exercice (enquêtes, nouvelles enquêtes et réexamens relatifs à l'expiration). Source : Tableau de bord du Programme des droits antidumping et compensateurs, nombre d'enquêtes, de nouvelles enquêtes et de réexamens relatifs à l'expiration menés par la Direction des droits antidumping et compensateurs (données au dernier trimestre de 2014-2015).

Résultat nº 4 : Les droits en vertu de la LMSI sont imposés en temps opportun

Les droits en vertu de la LMSI sont imposés sur les marchandises en cause provenant des pays désignésNote de bas de page 64. Les droits doivent être imposés en temps opportun pour : 1) protéger immédiatement les producteurs canadiens (c.-à-d. repérer rapidement les importations sous-évaluées ou subventionnées et imposer les droits); 2) permettre aux importateurs de redresser la valeur de revente des marchandises sous-évaluées ou subventionnées et éviter la surprise d'une cotisation élevée des mois ou des années après l'importation; 3) éviter que des sociétés demandent rapidement la protection de la loi sur les faillites, entraînant la perte de recettes en droits exigibles.

Selon la LMSI, les droits doivent être imposés dans un délai de deux ans suivant la décision d'un ASF. En 2015, l'Unité de l'observation de la LMSI a adopté une mesure interne selon laquelle 100 % des conclusions ou des ordonnancements ont une application à jour (« à jour » signifie un délai de quatre mois)Note de bas de page 65. Étant donné que la mise en œuvre de la mesure est récente, aucune donnée n'est encore disponible.

L'imposition en temps opportun des droits est importante pour assurer l'observation de la LMSI. Le Programme des droits antidumping et compensateurs a établi une norme de service interne en 2015 et recueillera les données internes sur l'observation en 2015-2016.

Résultat nº 5 : Des droits antidumping et compensateurs sont imposés aux importateurs qui importent des marchandises sous-évaluées ou subventionnées

Ce résultat vise à déterminer si les importateurs des marchandises en cause provenant des pays désignés payent les droits imposés par la LMSI. L'équipe d'évaluation a aussi étudié si le Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP) de l'ASFC (annexe E)Note de bas de page 66, ou d'autres sanctions, pourrait être imposé aux importateurs qui ne respectent pas la loi et l'incidence sur l'observation.

En 2014-2015, la somme des droits en vertu de la LMSI (y compris l'autocotisation et les cotisations établies par l'ASFC) s'élevait à plus de 42 M$ (pièce 8). Cependant, l'équipe chargée de l'évaluation est incapable de déterminer la proportion de la valeur dans l'ensemble des droits exigibles prévus par la LMSI. De plus, ce chiffre s'applique aux droits imposés aux marchandises visées par la LMSI connues de l'ASFC. D'autres marchandises en cause pourraient être entrées au Canada sans qu'une cotisation soit établie en raison d'erreurs (p. ex. le mauvais pays d'origine est indiqué), d'un classement erroné des marchandises ou d'autres facteurs. L'équipe n'a donc pas pu établir le taux des droits imposés aux marchandises en cause (c.-à-d. le pourcentage du total général des droits prévus par la LMSI imposés).

Pièce 8 : Total des droits en vertu de la LMSI imposés, par exercice
Type Exercice
2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Imposés par l'ASFC 10 628 863 $ 38 276 092 $ 24 030 851 $ 13 968 066 $ 12 266 898 $
Autocotisation 15 382 265 $ 13 890 848 $ 14 585 965 $ 24 996 402 $ 29 738 462 $
Total 26 011 128 $ 52 166 940 $ 38 616 816 $ 38 964 468 $ 42 005 360 $

Source : Données du Programme des droits antidumping et compensateurs, fournies en février 2016

Chose intéressante, depuis 2013-2014, les sommes perçues par autocotisation dépassent les droits imposés par l'ASFC (pièce 8). Des études des modèles d'observationNote de bas de page 67 démontrent qu'une sensibilisation accrue aux prescriptions d'une loi (p. ex. la LMSI) augmente l'ensemble de l'auto-observation et qu'elle est plus efficace et économique que les mécanismes d'exécution (punitifs) seuls pour encourager l'observation.

Même si la pièce 8 montre que les droits en vertu de la LMSI sont imposés, elle n'indique pas si ces droits ont été perçus. Les statistiques ne reflètent que le total des droits imposés par l'ASFC. De plus, l'équipe chargée de l'évaluation n'a pas pu vérifier l'opportunité de la perception des RDR envoyés à l'ARC (c.-à-d. les comptes en souffrance de plus de 30 jours), puisqu'il n'y a pas de mécanisme officiel de communication entre l'ARC et l'ASFC en ce qui a trait aux droits perçus. Sans cette information, l'équipe est incapable d'établir si les mesures au titre de la LMSI sont entièrement appliquées et si l'imposition des droits a une incidence sur les importations sous-évaluées ou subventionnées. En janvier 2016, l'ASFC a institué la composante Grand livre des comptes clients (GLCC) du Projet de gestion des cotisations et des recettes de l'ASFC (GCRA)Note de bas de page 68 qui permettra dorénavant le suivi de cette information.

La somme des droits imposés en vertu de la LMSI en 2014-2015 s'élève à 42 M$. Au moment de l'évaluation, il n'y avait pas de mécanisme officiel de communication régulière entre l'ARC et l'ASFC pour établir la proportion et la somme des droits imposés qui sont perçus par la suite. L'ASFC a récemment institué le GLCC qui fera le suivi de cette information à l'avenir.

L'ASFC a pour mission de veiller à ce que les importateurs, exportateurs, courtiers et autres entités qui importent des marchandises au Canada délinquants observent les règlements en vigueur. Le RSAP (annexe E) offre aux agents de l'ASFC un moyen de décourager l'inobservation chez les importateurs qui omettent de fournir des données complètes, exactes et opportunes pour établir l'applicabilité des droits en vertu de la LMSI. Lors des entrevues, les agents principaux de l'observation des échanges commerciaux (APOEC) ont dit que les régions déploient des efforts pour imposer des sanctions administratives pécuniaires (SAP) afin de corriger les erreurs des importateurs dans les déclarations de marchandises assujetties aux droits en vertu de la LMSI (p. ex. des données incomplètes). Cependant, le recours aux SAP varie d'un bureau à l'autre, en partie parce que les APOEC apprennent principalement à faire leur travail par jumelage et par l'utilisation des ressources de droits antidumping et compensateurs (ressources Web internes et externes). Les APOEC ont également mentionné que l'AC ne les appuie pas lorsqu'ils imposent des SAP, lesquelles sont souvent annulées par la Direction des recours lorsque l'importateur interjette appelNote de bas de page 69. [*]

Les intervenants externes ont fait savoir qu'il y a une perception selon laquelle le Canada est moins sévère que les États-Unis pour punir les entités délinquantes récidivistes. Selon eux, les SAP pourraient aider à empêcher le dumpingNote de bas de page 70. De plus, selon une étudeNote de bas de page 71 portant sur divers modèles d'observation, des sanctions qui ne sont pas trop punitives, telles que les SAP, peuvent aider à sensibiliser les importateurs aux erreurs commises par inadvertance et leur permettre de se corriger. D'un autre côté, si les SAP ne sont pas assez sévères ou si elles ne sont pas appliquées, les sociétés délinquantes seront moins enclines à modifier leur comportement et pourraient continuer à sous-évaluer ou subventionner des marchandises ou à contourner les processus de l'ASFC. Enfin, une application inégale des SAP d'une région à l'autre pourrait remettre en question l'équité du Programme des droits antidumping et compensateurs. Comme il a été mentionné précédemment, des mesures de formation mises en œuvre récemment par le Programme pourraient corriger la situation.

Résultat nº 6 : Les intérêts/positions économiques du Canada sont défendus au pays et à l’étranger

Un examen des 75 États membres de l'OMC dotés d'un programme de droits antidumping et compensateurs révèle que le Canada est le seul pays qui impute les répercussions de son programme à son activité économique, à l'emploi, à la production nationale, à la vente ou à la rentabilité du pays Note de bas de page 72 Note de bas de page 73. La plupart des pays se servent d'indicateurs axés sur les résultats. De plus, les mesures antidumping et compensatoires sont un recours commercial intérieur géré par plusieurs institutions fédérales. Une partie de la confusion et des préoccupations soulevées concernant le Programme des droits antidumping et compensateursNote de bas de page 74 découle en réalité d'une incompréhension des différents rôles des diverses institutions au sein du système de droits antidumping et compensateurs. Il est difficile de mesurer le résultat du système pangouvernemental sans évaluer la multitude d'institutions fédérales participantes et leur façon de collaborer.

Des mesures antidumping et compensatoires sont en place pour atténuer les effets des marchandises étrangères sous-évaluées et subventionnées importées au pays. Toutefois, le Canada est le seul pays qui tente de lier les répercussions de ces mesures à ses activités économiques. À l'heure actuelle, il n'y a ni gouvernance horizontale, ni modèle logique, ni cadre de mesure du rendement qui reflètent le rôle de chaque ministère et organisme participant au système de droits antidumping et compensateurs.

Avec l'aide de ses partenaires d'autres ministères et organismes, le Programme des droits antidumping et compensateurs défend les intérêts du Canada sur la scène mondiale. Plus précisément, le Programme a apporté un soutien considérable au ministère des Finances et à AMC lors de négociations commerciales précédentes et de causes judiciaires. D'habitude, ces ressources sont issues de la Division de la politique opérationnelle et sont des agents principaux chevronnés et des cadres qui participent aux interventions. Généralement, on demande à l'ASFC d'examiner les dispositions portant sur le recours commercial des négociations en coursNote de bas de page 75. Au cours des cinq dernières années, l'ASFC était absente des assemblées semestrielles du Comité des pratiques antidumping et du Comité des subventions et des mesures compensatoires de l'OMC. Cette absence pourrait avoir affaibli les dossiers que le Canada défendait (p. ex. manque d'expertise, de nuances, de précisions)Note de bas de page 76.

Autres répercussions des mesures antidumping et compensatoires

Les mesures antidumping limitent les importations, ce qui peut toucher les utilisateurs canadiens en aval des composantes étrangères et entraîner une réduction de la quantité et une augmentation des prix de certaines marchandises au CanadaNote de bas de page 77. Un exemple : le gouvernement de la Colombie-Britannique (C.-B.) avait prévu un projet d'investissement d'un milliard de dollars qui nécessitait des barres d'armature, un produit assujetti à des mesures en vigueur. Or, le gouvernement de la C.-B. a fait valoir que la hausse du coût du projet est attribuable aux droits provisoires imposés sur les matériaux de construction importésNote de bas de page 78.

Le détournement des courants commerciaux est une autre répercussion. Un exemple légal consiste à « commuter les sources », c'est-à-dire que les importateurs cessent de s'approvisionner auprès du pays désigné pour se procurer les marchandises en cause auprès de pays non désignés. Les producteurs du pays désigné pourraient déplacer leur production dans un pays non désigné dans les conclusions de sorte que les marchandises ne soient plus assujetties aux mesures en vigueur lorsqu'elles sont exportées au Canada. Les producteurs nationaux perdent l'avantage des mesures en vigueur ou des conclusions du TCCE lorsque le dumping ou le subventionnement reprend dans un nouvel endroit, et doivent déposer une nouvelle plainte de droits antidumping ou compensateursNote de bas de page 79.

Les mesures antidumping et compensatoires peuvent également entraîner le contournement, c'est-à-dire que les parties tentent d'éviter l'imposition des mesures, souvent en commettant une fraude douanière (p. ex. les importateurs falsifient intentionnellement leurs déclarations, notamment en indiquant une fausse origine ou une fausse description des marchandises). De telles activités sont devenues un enjeu d'exécution de la loi pour les autorités douanières en termes de détection et de poursuites. Par exemple, en février 2015, le département de la Justice américaine a annoncé avoir réussi à condamner plusieurs sociétés ayant conspiré pour éviter de payer les droits antidumping et compensateurs sur des profilés d'aluminium provenant de la Chine. Les importateurs visés ont dû verser plus de 3 millions de dollars pour avoir fait de fausses allégationsNote de bas de page 80.

Le contournement est de plus en plus préoccupant, d'où l'intérêt général pour cet enjeu. À cet égard, des responsables gouvernementaux et des représentants de la branche de production de l'acier du Canada, des États-Unis et du Mexique se sont rencontrés pour formuler des recommandations concernant la fraude douanière et d'autres formes de contournement et d'évasion des droits antidumping et compensateursNote de bas de page 81. De plus, les représentants de l'ASFC ont rencontré le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis pour discuter des enjeux relatifs à des mesures d'exécution conjointes visant l'évasion de droits antidumping et compensateurs commise par fraude douanière. [*]  Les États-Unis et des pays européens ont rendu publiques leurs activités de lutte antifraude sur leurs sites WebNote de bas de page 82. Quant à l'ASFC, elle ne publie pas ses activités de lutte antifraude. Certains intervenants ont alors l'impression que la lutte à la fraude liée aux mesures antidumping et compensatoires n'est pas une priorité pour l'ASFC.Note de bas de page 83

L'imposition de mesures antidumping et compensatoires peut également entraîner un contournement et un détournement des courants commerciaux, c'est-à-dire que les parties tentent d'éviter les mesures prises au titre de la LMSI. Par conséquent, le dumping et le subventionnement de marchandises en cause peut continuer et se répercuter sur les producteurs nationaux.

Démonstration de l’efficience et des économies réalisées

En général, l'efficience d'un programme est établie par la comparaison des ressources utilisées aux résultats et aux répercussions des investissements. Il est difficile d'établir l'efficience du Programme des droits antidumping et compensateurs, en raison de la fluctuation des activités d'enquête et de la complexité variée des dossiers de droits antidumping et compensateurs. En raison de la nature hautement spécialisée et technique du travail, il n'est pas facile, au Programme des droits antidumping et compensateurs, d'embaucher de nouveaux employés en fonction de la charge de travail. Par nécessité, le Programme doit maintenir un niveau minimal de ressources pour s'acquitter de ses responsabilités administratives et prévues par la loi (répondre aux demandes de renseignements, faire des enquêtes et prendre des mesures d'exécution en matière de droits). Par conséquent, le taux des ressources utilisées variera en fonction des dossiers lorsque le programme est évalué dans son ensemble (c.-à-d. le total des ressources utilisées comparativement aux résultats totaux du programme).

Le Programme des droits antidumping et compensateurs n'a pas de modèle de prévisions des coûts permettant de mesurer l'efficience des diverses activités (p. ex. un modèle d'affectation des ressources [MAR]). Les données, telles que les dépenses moyennes en ETP, en heures, en salaires et en frais de fonctionnement et entretien (F et E), rattachées aux principales activités du Programme, comme la communication, les enquêtes, les nouvelles enquêtes et les réexamens relatifs à l'expiration, n'étaient pas disponibles. En outre, les statistiques du Programme des droits antidumping et compensateurs ratissent trop large : 1) toutes les enquêtes antidumping ou en matière de droits compensateurs sont traitées comme des équivalents, peu importe le nombre de pays, de producteurs, d'exportateurs et d'importateurs concernés (des facteurs ayant une incidence sur la complexité et la durée d'une enquête)Note de bas de page 84; 2) selon la recherche sur le terrain, il n'y a aucun suivi systématique des activités de consultation ou avant l'ouverture d'une enquête, lesquelles pourraient accaparer considérablement les heures et la charge de travail d'un agent. Le Programme des droits antidumping et compensateurs utilise seulement quatre codes de commande interne (CI) : enquêtes, observation, politique opérationnelle et gestionNote de bas de page 85. Les données fournies n'ont pas permis à l'équipe d'analyser les sous-activités. Par exemple, le code de CI « enquêtes » regroupe les activités avant l'ouverture d'une enquête, les enquêtes, les nouvelles enquêtes, les réexamens relatifs à l'expiration, les dépôts de documents et les communications. Il manquait également les données sur le coût moyen des déplacements par dossiers et le coût moyen d'un appel.

Le Programme des droits antidumping et compensateurs ne fait pas le suivi de certaines activités et des données financières, ce qui restreint la capacité d'établir l'efficacité et l'efficience de tout le programme.

Il est recommandé :

Recommandation 3 : Que le vice-président de la Direction générale des programmes améliore le suivi, l'enregistrement et le compte rendu des principales activités du programme, en accord avec le cadre de mesure du rendement, et qu'il établisse des indicateurs d'efficience pour ces activités.

De 2010-2011 à 2014-2015, le Programme des droits antidumping et compensateurs a dépensé de 6 à 7,5 millions de dollars chaque année. Toutefois, il n'a pas été possible de concilier les données budgétaires du Programme et celles de la Direction générale du contrôleNote de bas de page 86. Selon les données du Programme, les échéanciers imposés par la loi ont été respectés, malgré une baisse de 43 % des ETP par activité effectuée entre 2011-2012 (2,57 ETP) et 2014-2015 (1,47 ETP)Note de bas de page 87. Ces mêmes données révèlent que le nombre d'activités effectuées augmente depuis les trois derniers exercicesNote de bas de page 88. Le Programme des droits antidumping et compensateurs a respecté les normes de services internes et imposées par la loi (voir l'annexe B), malgré la fluctuation de la taille du personnel. Il y est arrivé en partie par la réaffectation des ressources selon les besoins pour accorder la priorité aux fonctions dont les échéanciers sont imposés par la LMSI (c.-à-d. les enquêtes, les réexamens relatifs à l'expiration) devant les autres activités (p. ex. les nouvelles enquêtes, les activités de communication)Note de bas de page 89. Des représentants d'autres ministères et organismes ont remarqué qu'il faut attendre plus longtemps avant d'obtenir une réponse aux demandes de renseignements non urgentes, ce qui pourrait être le résultat d'une réduction de l'effectif ou de l'ordre des priorités du Programme. En se penchant sur les activités de base associées au Programme, les évaluateurs ont constaté qu'il est également possible que le manque de ressources empêche la conduite de certaines activités qui pourraient aider le Programme d'autres manières (p. ex. un programme exhaustif de relations extérieures concernant la LMSI, accroissement progressif du soutien offert aux PME).

Actuellement, des APOEC sont affectés au Programme des droits antidumping et compensateurs dans les régions du Québec, du Grand Toronto (qui s'occupe aussi du Sud de l'Ontario), des Prairies et du Pacifique pour appuyer les clients locaux. Lors des entretiens, ils ont dit être bien engagés auprès des clients locaux et répondent aux demandes concernant la LMSI (renseignements, aide, etc.). Les APOEC ont mentionné qu'ils fournissent de l'information et du soutien ayant trait aux recours commerciaux à leurs collègues de l'ASFC dans les régions (bureaux intérieurs et postes frontaliers)Note de bas de page 90. Chaque région recueille des renseignements détaillés sur ses activités de relations extérieures et produit régulièrement des rapports à l'intention de la direction régionaleNote de bas de page 91, que l'AC pourrait utiliser pour mieux comprendre les activités de mobilisation des intervenants et les résultats. Cependant, les membres du personnel du Programme à l'AC ont dit mal connaître les activités des APOECNote de bas de page 92.

Selon une analyse des données publiques, le Programme des droits antidumping et compensateurs de l'ASFC se compare en général au programme américain en ce qui a trait au rapport entre l'effectif et le nombre d'activités entreprises (enquêtes antidumping et en matière de droits compensateurs, nouvelles enquêtes, réexamens relatifs à l'expiration). En 2014, le rapport de l'USDOC des coûts/ETP/activités était de 1,64, tandis que celui du Programme des droits antidumping et compensateurs était de 1,65Note de bas de page 93. Le budget du programme américain par rapport au nombre d'enquêtes est plus élevé que celui du Programme de l'ASFC, mais aucun renseignement détaillé n'est disponible pour faire une comparaison directeNote de bas de page 94.

Au cours des cinq dernières années, l'utilisation d'ETP par activité de dossier a baissé tandis que le nombre d'activités a augmenté, démontrant une amélioration de l'efficience. De plus, l'utilisation d'ETP par activité de dossier du Programme des droits antidumping et compensateurs se compare à celle du programme américain.

Annexe A – Réponse de la direction [*]

Recommandation 1

Que le vice-président de la Direction générale des programmes renforce les protocoles de communication de renseignements conclus avec le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) et le Secrétariat du TCCE au sein du Service canadien d'appui aux tribunaux administratifs (SCATA) afin de faciliter la planification. Les protocoles devraient préciser le type de renseignements qui peuvent être communiqués, qui peut le faire et dans quelles circonstances.

Recommandation nº1 : Réponse de la direction

La direction accepte la recommandation. Le protocole d'entente entre l'ASFC et le TCCE entré en vigueur en 2014 a jeté les bases d'une collaboration continue, mais sa portée est limitée. L'ASFC travaillera de concert avec le SCATA (TCCE) pour ajouter au protocole d'entente des protocoles de communication de renseignements et d'autres mesures possibles pour renforcer la collaboration et l'efficience. [*]

Recommandation 2

Que le vice-président de la Direction générale des programmes élabore un plan d'action pour améliorer la transparence et faire preuve d'uniformité auprès des intervenants externes concernant les décisions prévues par la LMSI, tout en protégeant les renseignements désignés au titre de la LMSI.

Recommandation nº2 : Réponse de la direction

La direction accepte la recommandation. Elle étudiera activement les options pour améliorer la transparence et l'uniformité dans l'exécution des activités d'enquête et d'observation, puis elle élaborera un plan d'action pour mettre en œuvre les options retenues. [*]

Recommandation 3

Que le vice-président de la Direction générale des programmes améliore le suivi, l'enregistrement et le compte rendu des principales activités du programme, en accord avec le cadre de mesure du rendement et établisse des indicateurs d'efficience pour ces activités.

Recommandation nº3 : Réponse de la direction

La direction accepte la recommandation. [*]

Annexe B – Priorités et cibles de rendement du Programme des droits antidumping compensateurs

Pièce c-1 : Cibles de rendement du Programme des droits antidumping et compensateurs – 2014 2015
Résultats escomptés Indicateur de rendement Cibles Résultats réels
L'industrie canadienne est protégée contre les dommages économiques causés par l'importation de marchandises faisant l'objet de dumping ou bénéficiant de subventions. Valeur de la production canadienne protégée par l'application de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) 7 milliards de dollars 7,7 milliards de dollars

Source : ASFC 2014-2015 Rapport ministériel sur le rendement http://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/reports-rapports/dpr-rmr/2014-2015/report-rapport-fra.html

Pièce c-2 : Cibles de rendement du Programme des droits antidumping et compensateurs – 2015 2016
Résultats escomptés Indicateur de rendement Cibles Résultats réels
L'industrie canadienne est protégée contre les dommages économiques causés par l'importation de marchandises faisant l'objet de dumping ou bénéficiant de subventions. Nombre d'emplois canadiens protégés grâce à l'application de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) 33 000 38 618

Source : ASFC 2015-2016 Rapport sur les plans et priorités Partie III - Plans des ministères http://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/reports-rapports/rpp/2015-2016/report-rapport-fra.html

Pièce c-3 : Tableau de bord du Programme des droits antidumping et compensateurs – 2014-2015
Résultats escomptés Indicateur de rendement Cibles Résultats réels
Protéger les branches de production canadiennes contre les marchandises injustement sous-évaluées et/ou subventionnées Nombre de mesures en vigueur 30 44

Source : Tableau de bord de la Direction des programmes commerciaux et des droits antidumping 2014-2015.

Pièce c-4 : Stratégie relative au cadre de mesure du rendement du Programme des droits antidumping et compensateurs
Résultats escomptés Indicateur de rendement Cibles Résultats réels
Les décisions appropriées à la suite d'enquêtes menées en vertu de la LMSI sont prises % de décisions à la suite d'une enquête en vertu de la LMSI relative aux activités annuelles qui ne sont pas annulées par des tribunaux 100 % Pendant la période de cinq ans de l'évaluation, les décisions prises dans le cadre du programme ont été contestées deux fois devant la CAF.
Les décisions sont prises dans un délai rapide % de décisions qui montrent que les délais prévus par la loi ont été respectés 100 % 100 %
Les droits prévus par la LMSI sont imposés dans un délai rapide % des décisions/ordonnances en vertu de la LMSI pour lesquelles l'application est à jour (tel que défini selon un délai de quatre mois) 100 % Les rapports commenceront durant l'exercice 2016-2017
Les décisions en vertu de la LMSI sont appliquées efficacement % de la valeur en douane des marchandises en cause potentielles examinées dans le cadre de l'exécution permanente de la loi 80 % Les données fournies ne permettent pas de valider la cible.

Source : Cadre stratégique de mesure du rendement des droits antidumping et compensateurs 2015.

Annexe C – Méthodologie

L'évaluation est fondée sur une approche méthodologique mixte de recherche où les informations sont tirées de multiples sources. Les données et les constats ont été notés dans un tableau, et seuls les résultats qui ont pu être validés par « triangulation » (multiples sources) ont été utilisés dans le rapport d'évaluation. Les méthodes de recherche suivantes ont été utilisées :

Vérification et ajustement au cadre de l'évaluation

L'équipe chargée de l'évaluation a examiné la liste des évaluations et vérifications internes passées ainsi que les missions prévues (internes et externes) en lien avec le programme canadien de recours commerciaux afin d'éviter les répétitions inutiles et d'utiliser efficacement les ressources. Lorsque c'était possible de le faire, les constats et recommandations de vérification interne et d'évaluations antérieures ont été intégrés à l'évaluation en cours pour vérifier à quel niveau les problèmes soulevés existaient toujours et si les recommandations avaient été mises en œuvre.

Recension des écrits

L'équipe chargée de l'évaluation a examiné la documentation des programmes, y compris le modèle logique et le cadre de mesure du rendement, les rapports ministériels sur le rendement et les rapports sur les plans et les priorités de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) ainsi que les « tableaux de bord » internes utilisés pour faire le suivi des activités et du rendement. L'équipe a consulté les lois et règlements canadiens et étrangers pertinents ainsi que des articles scientifiques dans le domaine. L'équipe de la Division de l'évaluation des programmes (DEP) a également effectué des analyses de presse et d'affaires de droits antidumping et compensateurs en litige (Cours fédérales et OMC) et examiné la correspondance de ministres clés des cinq dernières années.

Limites

Examen des données sur les activités, le rendement et les finances

L'équipe chargée de l'évaluation a travaillé en étroite collaboration avec l'équipe du Programme des droits antidumping et compensateurs pour recueillir de l'information sur le rendement et les activités et l'examiner afin de vérifier la mesure dans laquelle le programme permet d'atteindre les résultats attendus. Par exemple :

D'août 2015 à février 2016, l'équipe a procédé à un examen approfondi des données financières du Programme de droits antidumping et compensateurs, notamment des dépenses relatives aux salaires et aux frais de fonctionnement et d'entretien des exercices 2010-2011 à 2014-2015, pour dégager les coûts et les tendances générales du Programme des droits antidumping et compensateurs, les coûts prévus dans le budget et les coûts réels (régions et AC) et le calcul des écarts. Les données financières ont été examinées pour déterminer les montants et les tendances en matière de dépenses associés à l'équipe de la politique opérationnelle (LMSI), à l'application de la LMSI, et à l'équipe de l'observation LMSI (AC et régions).

Limites

Étude des dossiers et observation

En observant les membres de la direction du programme et dans le cadre de discussions formelles et informelles avec ceux‑ci, l'équipe chargée de l'évaluation a pu prendre connaissance des activités quotidiennes des agents du Programme de droits antidumping et compensateurs, examiner attentivement dix dossiers pour en faire ressortir les résultats, les types de cas et les tendances, effectuer le suivi de certains dossiers à des points clés de la procédure de décision pour noter les problèmes découlant de la procédure, des systèmes ou de la formation et des bonnes pratiques.

Limites

Entretiens avec des personnes clés et groupes de discussion

Les entretiens avec des personnes clés ont permis de recueillir de l'information détaillée sur la conception et l'application du programme, les mesures de rendement, l'incidence du programme et les points à améliorer. Les discussions avec les personnes clés complètent bien l'information recueillie dans le cadre de l'évaluation, car elles procurent de l'information qualitative qui permet de clarifier et de mettre en contexte les données recueillies par d'autres moyens. En interne, des entrevues ont été menées avec les gestionnaires, les superviseurs, les directeurs et le personnel spécialisé pertinents dans les régions et à l'AC (Direction générale des programmes et Direction générale des opérations).

Les agents principaux de l'observation des échanges commerciaux (APOEC) de la région du Québec, du Sud de l'Ontario, du Grand Toronto, des Prairies et du Pacifique ont été invités à participer, par téléphone, à des groupes de discussion. Chaque séance de discussion a duré environ 90 minutes et a été animée par un membre de l'équipe de l'évaluation formé pour diriger ce type d'activité.

Des représentants du TCCE, du Secrétariat du TCCE, du ministère des Finances et d'AMC ont aussi été interrogés pour connaître leur avis sur ce qui fonctionne bien et ce qui pourrait être amélioré pour bonifier le Programme des droits antidumping et compensateurs. Les parties externes qui ont été interrogées sont : un conseiller juridique représentant les producteurs canadiens, un conseiller juridique représentant les exportateurs étrangers et de grands producteurs canadiens.

Les réponses des personnes clés ont été analysées à l'aide du logiciel d'analyse qualitative et ont permis d'étoffer des données quantitatives dans le rapport. De plus, les données qualitatives étaient le meilleur moyen de recueillir de première main les impressions des parties qui ont affaire aux divers processus et systèmes du Programme des droits antidumping et compensateurs.

Limites

Tableau d-1 : Nombre d'entretiens avec des personnes clés
Rôle Nbre total de participants
Directeurs et DG, gestionnaires (AC) 6
Agent du Programme de droits antidumping et compensateurs (AC) 14
Personnel des régions (APOEC, gestionnaires, directeurs) 6
Parties externes 9
Autres ministères 6

Annexe D – Dispositions législatives

Pièce h-1 : Dispositions législatives liées au programme des droits antidumping et compensateurs
Organisation Dispositions législatives relatives au programme des droits antidumping et compensateurs
Organisation mondiale du commerce (OMC)

Enquêtes antidumping
Aux termes de l'article VI de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), les parties contractantes ont le droit d'appliquer des mesures antidumping, c'est-à-dire des mesures qui sont prises à l'encontre des importations d'un produit dont le prix à l'exportation est inférieur à sa « valeur normale » (généralement le prix du produit pratiqué sur le marché intérieur du pays exportateur), si ces importations faisant l'objet d'un dumping causent un préjudice à une branche de production nationale établie sur le territoire de la partie contractante importatrice.

Enquêtes en matière de droits compensateurs
La Partie V de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires énonce certaines prescriptions de fond qui doivent être respectées aux fins de l'application d'une mesure compensatoire, ainsi que des prescriptions de procédures détaillées régissant la conduite d'une enquête en matière de mesures compensatoires et l'imposition et le maintien en vigueur de telles mesures.

Ministère des Finances (FIN)

La Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) et son règlement connexe prévoient un cadre législatif qui permet au Canada de faire respecter les droits et les obligations établis sous les auspices de l'OMC. Le ministère des Finances est l'autorité législative conformément au Tableau des lois d'intérêt public et des ministres responsables.

Le rôle de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) dans la mise en application de la LMSI est précisé par le ministre des Finances dans le texte de la LMSI.

Agence des services frontaliers du Canada (ASFC)

L'al. 5(1)a) de la Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada précise le mandat de l'ASFC à l'égard de la législation frontalière, ce qui comprend l'application ou le contrôle d'application de la législation frontalière, notamment la LMSI (comme cela est énoncé à l'alinéa a) de la législation frontalière).

La Loi sur les douanes précise le rôle de l'ASFC dans l'application ou le contrôle d'application de la Loi sur les douanes, notamment la perception et l'application de droits et de taxes sur les marchandises importées, y compris celles visées par la LMSI.

Tribunal canadien du commerce extérieur (TTCE) La Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur et les Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur prévoient les règles et les procédures encadrant la conduite d'enquêtes en vertu de la LMSI. Ces dispositions comprennent une liste de ce qui est attendu du président de l'ASFC et de ce que le TCCE communiquera à l'ASFC pendant la tenue d'une enquête en vertu de la LMSI.
Agence du revenu du Canada (ARC) L'al. 5(1)a) de la Loi sur l'Agence du revenu du Canada précise le mandat de l'ARC dans l'exécution de la législation fiscale, notamment l'application ou le contrôle d'application de la législation fiscale, y compris la Loi sur les douanes (comme cela est énoncé à l'alinéa a) de la législation fiscale).

Annexe E – Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP) en rapport avec le programme des droits antidumping et compensateurs

Numéro de contravention et autorité législative Infraction Pénalités

C004
Loi sur les douanes, art. 7.1

Une personne a fourni à l'agent des renseignements qui sont faux, inexacts et incomplets.

Lorsque le code en vertu de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) n'a pas été indiqué correctement pour des marchandises importées dans les sept jours ou plus suivant la décision provisoire, à partir du moment où l'importateur est informé par écrit et se terminant lorsque l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) ou le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) met fin à une action entreprise en vertu de la LMSI.

1re – 150  $

2e – 225  $

3e et ultérieure – 450 $

C223
Loi sur les douanes, art. 7.1

Un importateur non inscrit au Programme d'autocotisation des douanes (PAD) a omis de fournir une description détaillée des produits relativement à des marchandises susceptibles d'un examen en vertu de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) après que l'importateur ait été avisé par écrit.

1re – 150  $

2e – 225  $

3e et ultérieure – 450 $

C224
Loi sur les douanes, paragr. 40(1)

Un importateur inscrit au Programme d'autocotisation des douanes (PAD) a omis de fournir, dans le délai réglementaire, une description détaillée des produits relativement à des marchandises susceptibles d'une action entreprise en vertu de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI).

1re – 150  $

2e – 225  $

3e et ultérieure – 450 $

C225
Loi sur les douanes, paragr. 40(1)

L'importateur a omis de conserver les documents réglementaires relatifs aux marchandises susceptibles d'une action en vertu de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI).

Taux fixe : 25 000 $

Source : Agence des services frontaliers du Canada, 2015. <http://www.cbsa-asfc.gc.ca/trade-commerce/amps/mpd-dmi-fra.html> (consulté le 27 avril 2016).

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