Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes
Évaluation du Programme de ciblage de l’Agence des services frontaliers du Canada

Janvier 2016

Note

[*] Un astérisque indique que des renseignements de nature délicate ont été supprimés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Acronymes et abréviations

AC
Administration centrale
AM
Autres ministères
APR
Agents de programme régionaux
ARC
Agence du revenu du Canada
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
CBS
Ciblage basé sur des scénarios
CNC
Centre national de ciblage
ETP
Équivalent temps plein
IPEC
Information préalable sur les expéditions commerciales
IPV-DP
Information préalable sur les voyageurs/Dossier passager
OMD
Organisation mondiale des douanes
PDE
Point d’entrée

Résumé

Profil du programme

L’objectif du Programme national de ciblage consiste à développer et à maintenir la capacité de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) de repérer les personnes, les marchandises et les moyens de transport susceptibles de présenter un risque élevé afin d'avertir le personnel pertinent de l'ASFC de la possibilité d'une menace ou d’un risque imminent pour la sécurité nationale ou pour les priorités en matière de sécurité publique, d’après des données probantes et le renseignement. Grâce à l’identification à des fins d’examen des voyageurs et des marchandises susceptibles de présenter un risque élevé à l’aide de l’information préalable et des systèmes automatisés d’évaluation du risque, l’ASFC contribue à la protection de la sécurité et de la prospérité du Canada tout en minimisant les éléments perturbateurs pour le commerce. L’évaluation de cette information est connue sous le nom de ciblage dans le cadre de l’architecture d’alignement des programmes de l’ASFC.

Il a été décidé de mettre au point un modèle opérationnel du ciblage centralisé de façon à optimiser l’efficacité des fonctions de ciblage. Par conséquent, le 1er avril 2012, le Centre national de ciblage (CNC) a été créé.

Objet et portée de l’évaluation

L’évaluation du Programme de ciblage de l’ASFC a été approuvée dans le cadre du Plan quinquennal d’évaluation des programmes de l’Agence 2014-2019. Bien que le CNC ait été officiellement créé le 1er avril 2012, les secteurs d’activité du ciblage varient en fonction des étapes de maturation et de mise en œuvre. L'évaluation a permis d’examiner les activités de ciblage des voyageurs aériens et les activités de ciblage dans les modes maritime et aérien du secteur commercial pour lesquelles l’Agence détient un mandat ainsi que l’information préalable pour mener des activités de ciblage. L’évaluation visait à mettre à profit des leçons tirées des secteurs d’activité actuels de ciblage qui allaient pouvoir contribuer à l’amélioration du modèle opérationnel du ciblage.

Observations et recommandations

Besoin continu

Le ciblage est pertinent, il répond à un besoin continu et il favorise les priorités et les résultats stratégiques du gouvernement du Canada et de l’ASFC.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Le ciblage appuie les engagements du gouvernement du Canada d’harmoniser sa méthodologie avec celle des États-Unis dans le cadre de l’initiative « Par-delà la frontière ».

Le ciblage contribue à l’engagement international du Canada d’établir un système de gestion du risque permettant d’identifier les personnes et les expéditions à risque élevé.

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le Programme de ciblage est harmonisé aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et favorise les responsabilités et les priorités de l’Agence qui consistent à assurer la sécurité de la frontière de façon stratégique et à moderniser les processus permettant d’adopter une approche de ciblage intégrée.

Atteinte des résultats escomptés

Le modèle logique et le cadre de stratégie de mesure du rendement du Programme de ciblage n’ont pas été achevés, et il manque des mesures clés pour évaluer le rendement global du programme.

Recommandation 1 :

Que le vice-président de la Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, achève et approuve le modèle logique, le cadre de stratégie de mesure du rendement et les indicateurs de rendement du Programme de ciblage [*].

[*]

Recommandation 2:

Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations renforce les mécanismes de communication entre les employés des régions et de l’Administration centrale de sorte que la rétroaction et le renseignement des régions soient pris en considération dans le cadre de l’élaboration et de la diffusion des cibles afin de soutenir une amélioration continue.

[*]

[*]

Démonstration d’efficience et d’économie

Les dépenses opérationnelles liées au ciblage ont légèrement diminué si l’on compare les activités au sein du CNC avant et après la centralisation.

Depuis la centralisation de la fonction de ciblage, en conjonction avec les améliorations apportées au système, l’ASFC à améliorer son habilité à émettre des cibles lorsqu’elle fait face à des fluctuations de volume de voyageurs et de marchandises. De plus, le CNC continue de prendre en charge un plus grand nombre de responsabilités en matière de ciblage avec le même niveau de ressource. Cela indique que l’exécution du Programme de ciblage est plus rentable depuis la centralisation.

Mise en œuvre du modèle opérationnel du ciblage de l’ASFC

Les objectifs de regroupement tels qu’ils apparaissent dans le modèle opérationnel du ciblage de l’ASFC ont été atteints.

Depuis la centralisation de la fonction de ciblage, un plus grand nombre de cibles sont diffusées annuellement, et le programme est exécuté à moindres coûts. Toutefois, en l’absence d’un plus grand nombre de données avant et après la centralisation, il est impossible d’établir une comparaison plus juste de l’efficacité du programme à l’échelon national.

La structure de gestion du programme a été confirmée au sein des directions générales des Programmes et des Opérations. Cependant, aucun représentant des régions ne siège aux comités opérationnels.

Les rôles et les responsabilités des agents de programme régionaux (ciblage) ne sont pas assumés comme il était prévu.

Recommandation 3 :

Que le vice-président la Direction générale des programmes réexamine la pertinence des agents de programme régionaux (ciblage), leurs rôles et responsabilités et la structure de gouvernance connexe.

Introduction

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) assure la prestation de services frontaliers intégrés à l’appui des priorités en matière de sécurité nationale, et facilite la libre circulation des personnes et des marchandises admissibles, y compris les aliments, les végétaux, les animaux et les produits connexes, à la frontière. Au cours de l’exercice 2014-2015, l’ASFC a traité près de 98 millions de voyageurs et plus de 15 millions de mainlevées dans le secteur commercialFootnote 1. Environ 29 millions de voyageurs (ou 29,9 % de tous les voyageurs) ont été traités dans le mode aérien, environ 469 milliers de mainlevées dans le secteur commercial ont été traitées visant le fret maritime (3,0 % de la totalité des mainlevées dans le secteur commercial) et environ 3,9 millions de mainlevées dans le secteur commercial (ou 25,4 % de la totalité des mainlevées dans le secteur commercial) ont été traitées visant le fret aérienFootnote 2.

En vertu de la Loi sur les douanesFootnote 3 et de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiésFootnote 4, l’information au sujet du moyen de transport, des personnes et des marchandises à bord du moyen de transport doit être transmise à l’ASFC avant l’arrivée au Canada. Les lois et les règlements prévoient quelle est l'information à fournir, qui est tenu de la transmettre, de même que les circonstances, le délai et la façon dont l’information doit être fournie.

Pour faciliter l’entrée des voyageurs et des marchandises licites au Canada, l’ASFC examine l'information préalable afin de repérer à des fins d’examen les personnes et les marchandises susceptibles de présenter un risque élevé. L’évaluation du risque de cette information est connue sous le nom de ciblage. Les activités de ciblage de l’ASFC comportent plusieurs facettes et dimensions, et elles sont intégrées au traitement dans le secteur commercial et des voyageurs. Par conséquent, les marchandises, les personnes, les aliments, les végétaux et les animaux qui arrivent au pays par différents modes de transport font l’objet d’un examen minutieux.

Description du programme

Le Programme de ciblage de l’ASFC permet de repérer les personnes et les marchandises à destination du Canada qui sont susceptibles de représenter une menace pour la sécurité du Canada. Le processus du ciblage utilise une approche complexe axée sur le risque. L’Information préalable sur les voyageurs / Dossier passager (IPV-DP) et l’Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC) fournissent à l'ASFC des données préalables sur des personnes et des marchandises à des fins d’évaluation du risque avant leur arrivée au Canada. Les personnes et les marchandises considérées par les agents de ciblage comme une menace pour le Canada font l’objet d’une vérification et d’un examen à leur arrivée dans un point d’entrée (PDE)Footnote 5. Les agents des services frontaliers interceptent les cibles, les examinent, les documentent et communiquent les résultats.

Avant la mise en œuvre de l’actuel modèle opérationnel du ciblage centralisé, il n’y avait pas de programme de ciblage « avant l’arrivée ». Les bureaux régionaux et l’Administration centrale (AC) collaboraient plutôt à l’exécution d’une fonction de ciblage avant l’arrivée. Par conséquent, les activités de ciblage étaient menées à l’échelon tant national que régional.

Par suite de recommandations formulées dans le rapport du Bureau du vérificateur général du Canada – Chapitre 5, « Assurer la sécurité et l’ouverture de nos frontières » et Étude d’évaluation du ciblage préalable à l’arrivéeFootnote 6, l’ASFC a créé une autorité fonctionnelle de ciblage le 1er avril 2010 pour assumer la responsabilité du Programme de ciblage de l’Agence dans le cadre de son programme de changement. L’objectif consistait à accroître l’efficacité du programme et à réaliser des gains d’efficience en élaborant et en mettant en œuvre un nouveau modèle opérationnel du ciblage centralisé. Le nouveau modèle de prestation de services consistait à élaborer des politiques nationales de ciblage, à développer des outils de mesure du rendement et de surveillance, à apporter des améliorations au système et à nouer une relation plus étroite avec les autres ministères et les partenaires internationaux. L’autorité fonctionnelle de ciblage relève maintenant de la Direction des programmes d’exécution de la loi et du renseignement, Direction générale des programmes.

L’Agence a aussi décidé de regrouper la totalité des ressources de ciblage dans un centre national de ciblage (CNC). Le CNC a été inauguré officiellement le 1er avril 2012, et les activités de ciblage régionales dans les filières des voyageurs aériens, du fret aérien et du fret maritime y ont été regroupées en février 2013. L'objectif consiste à renforcer la capacité d’exercer des activités de ciblage dans l’ensemble des modes et des filières (mode ferroviaire, services de messagerie, expéditions de faible valeur, mode postal, passagers dans le mode maritime, mode routier et exportations).

Objectifs du programme

L’objectif du Programme national de ciblage consiste à développer et à maintenir la capacité de l’ASFC de repérer le plus rapidement possible avant l’arrivée les personnes, les marchandises et les moyens de transport susceptibles de présenter un risque élevé afin d'avertir le personnel pertinent de l'ASFC ou d’autres ministères d'une menace ou d’un risque présumé imminent pour la sécurité nationale ou pour les priorités en matière de sécurité publique.

Les éléments de l’ébauche des résultats escomptés du Programme de ciblage sont les suivants :

Objet et portée de l’évaluation

L’évaluation du Programme de ciblage de l’ASFC a été approuvée dans le cadre du Plan quinquennal d’évaluation des programmes 2014-2019 de l’Agence. Outre les principaux enjeux découlant de la Politique d’évaluation du Secrétariat du Conseil du TrésorFootnote 7, la haute direction a demandé que cette évaluation permette de présenter une analyse de l’efficacité et de l’efficience du nouveau modèle centralisé par rapport au modèle précédent de prestation de services à l’échelon régional.

En prévision de l’évaluation, l’équipe d’évaluation a examiné les études réalisées précédemment et les mandats (le cas échéant) d’études en cours et à venir afin d’éviter le chevauchement des recherches et de perturber le moins possible les opérations. La portée de l’évaluation était axée sur la centralisation des activités de ciblage. Même si l’Agence mène d’autres types d’activités de ciblage, l’évaluation a porté seulement sur le modèle opérationnel du ciblage de l’ASFC, et l’étude des activités de ciblage dans les filières du fret aérien, du fret maritime et des voyageurs aériens menées par le CNC. L’évaluation ne comprenait pas les activités de ciblage pour lesquelles l’Agence ne reçoit pas les données électroniques obligatoires avant l’arrivée, lesquelles sont menées dans les régions ou qui utilisent des systèmes internes. Les activités de ciblage incluses ou exclues de la portée figurent dans la pièce justificative 1.

Pièce 1 : Portée de l’évaluation

Compris dans la portée Non compris dans la portée
Ciblage du fret aérien (CNC) Ciblage des embarcations et des équipages (CNC)
Ciblage du fret maritime (CNC) Ciblage des passagers de navire de croisière (CNC)
Ciblage des voyageurs aériens (CNC) Ciblage du fret ferroviaire (régions)
  Ciblage des messageries et des expéditions de faible valeur (EFV) (régions)

Méthode d’évaluation

La phase de recherche de l’évaluation s’est déroulée entre janvier et avril 2015, et elle a inclus une variété de méthodes de recherche quantitatives et qualitatives (voir la description approfondie à l’annexe B). Les données ont été recueillies à partir de diverses sources pour s’assurer que de multiples types de preuves étaient disponibles pendant l’analyse des données et la formulation des observations. L’équipe d’évaluation a effectué des entrevues, a organisé des groupes de discussion, a analysé des données sur le rendement du programme, les ressources humaines et les finances ainsi que des documents clés sur le programme. De plus, elle a effectué de la recherche sur le terrain dans trois régions ainsi qu’au Centre national de ciblage (CNC). Chaque observation a été déterminée au moyen de données quantitatives et qualitatives. Les recommandations formulées sont fondées sur ces observations.

Le recours à de multiples types de preuves réduit les limitations associées à l’utilisation d’une méthode unique. Pour cette évaluation, les limites suivantes relatives à la recherche doivent être prises en considération :

Observations et recommandations

Besoin continu

L’augmentation du nombre de voyages, l’évolution des habitudes de voyage, notamment l’augmentation du nombre de vols internationaux directsFootnote 8, et l’augmentation de la circulation commerciale exercent une pression sur le modèle traditionnel de gestion frontalière. À titre d’exemple, le nombre de voyageurs arrivant par vol commercial de passagers a augmenté de 17 % au cours des cinq dernières années; il est passé de 24,6 millions en 2010-2011 à 29 millions en 2014-2015Footnote 9. Cette augmentation fait en sorte qu’il est de plus en plus nécessaire pour l’Agence de mettre en place des stratégies de ciblage avant l’arrivée pour identifier les personnes et les marchandises présumées à risque élevé tout en facilitant la libre circulation des voyageurs et des marchandises admissibles. Par conséquent, il est encore nécessaire d’exécuter des activités à l’appui d’une gestion frontalière efficace et qui contribuent à la sécurité et à la protection du Canada. Grâce au Programme de ciblage de l’ASFC, l’Agence répond à ce besoin. De plus, l’identification des personnes et des marchandises le plus tôt possible avant leur arrivée est conforme à l’approche fondée sur le risque de l’Agence en matière de gestion frontalière en « repoussant la frontière ».

C’est dans ce contexte que l’ASFC a restructuré ses activités de ciblage et mis en œuvre le nouveau modèle opérationnel du ciblage afin de faciliter l’intégration et l’uniformité de son approche en matière de ciblage.

Le ciblage est pertinent, il répond à un besoin continu et il favorise les priorités et les résultats stratégiques du gouvernement du Canada et de l’ASFC.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Le 4 février 2011, le premier ministre du Canada et le président des États-Unis ont publié une déclaration intitulée Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité. À la suite de cette déclaration, le 7 décembre 2011, le Plan d'action conjoint Par-delà la frontière sur la sécurité du périmètre et la compétitivité économique a été annoncé, lequel visait à renforcer la sécurité et la compétitivité économiques, non seulement à la frontière, mais au-delà de celle-ci. L’un des objectifs du Plan d’action consistait à détecter les menaces le plus tôt possible dans le continuum des voyages et du commerce pour assurer la sécurité et la protection des Canadiens. En identifiant les personnes, les marchandises et les moyens de transport présumés à risque élevé au moyen d’un processus intégré d’évaluation du risque, le Programme de ciblage appuie cette priorité du gouvernement du Canada.

Comme il a été indiqué dans le Plan d’action, le Canada devait mettre en place une approche commune en matière d’évaluation du périmètre et de favoriser la sécurité l’efficacité de la frontière. Par conséquent, l’Agence a créé une méthode de ciblage des voyageurs axée sur des scénarios en mars 2014. Cette méthode est compatible avec celle des États-Unis et avec les accords bilatéraux d'échange d'information en vigueur, tels que l'échange de renseignements communiqués par les compagnies aériennes pour le contrôle des vols entrants afin de déceler les personnes présentant un risque élevé d'être impliquées dans des activités terroristes ou criminelles gravesFootnote 10.

Le ciblage appui les engagements du gouvernement du Canada d’harmoniser sa méthodologie avec celle des États-Unis dans le cadre de l’initiative «Par-delà la frontière».

Les activités du Programme de ciblage appuient les engagements internationaux pris par le Canada en vue de contrôler et de gérer le mouvement de marchandises et de personnes en vue d’accroître la sécurité tout en facilitant le commerce et le voyage. Le Recueil sur la gestion des risques en matière douanièreFootnote 11, la Convention de Kyoto réviséeFootnote 12 et le Cadre de normes SAFEFootnote 13 de l’Organisation mondiale des douanes (OMD) décrivent les moyens pouvant être utilisés par des pays pour mettre en œuvre des procédures fondées sur le risque permettant de fournir des renseignements préalables, y compris des systèmes de gestion du risque automatisés, et précisent que la sélectivité et le ciblage doivent être utilisés pour identifier les personnes et le fret pouvant présenter un risque élevé. Pour ce faire, l’OMD recommande que des centres d’évaluation du risque et de ciblage puissent servir d’outil afin d’améliorer l’échange d’information et la collaboration entre les organismesFootnote 14. Le Programme de ciblage de l’ASFC est conforme aux lignes directrices de l’OMD et aux mesures prises par les autres pays du Groupe des cinqFootnote 15. [*] Les outils automatisés permettent également de gérer le volume grandissant de personnes et de marchandises arrivant au Canada.

Le ciblage contribue à l’engagement international du Canada d’établir un système de gestion du risque permettant d’identifier les personnes et les expéditions à risque élevé.

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le mandat de l’Agence, qui consiste à fournir des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique tout en facilitant la libre circulation des personnes et des marchandises admissibles, est clairement défini dans la Loi sur l’Agence des services frontaliers du CanadaFootnote 16. De plus, la Loi sur les douanesFootnote 17 et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiésFootnote 18 précisent qu’il faut fournir à l’ASFC de l’information préalable sur les expéditions commerciales et les voyageurs avant l’arrivée d’une expédition, d’une personne ou de marchandises. Le Règlement sur la déclaration des marchandises importéesFootnote 19 comprend les exigences ainsi que des échéances précises relativement à la communication d’IPEC à l’ASFC. L’ASFC utilise l’IPV-DP et IPEC pour évaluer le risque et identifier les marchandises et les personnes inconnues ou à risque élevé à destination du Canada avant leur arrivée.

De plus, le ciblage est une composante fondamentale du programme d’évaluation du risque de l’Agence. D’où la création d’un responsable fonctionnel et du CNC afin de garantir une approche uniforme en matière de ciblage à l’appui des priorités de l’Agence qui consistent à assurer la sécurité de la frontière de façon stratégique et à engager des processus de modernisationFootnote 20.

Le Programme de ciblage est harmonisé aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et favorise les responsabilités et les priorités de l’Agence qui consistent à assurer la sécurité de la frontière de façon stratégique et à moderniser les processus permettant d’adopter une approche de ciblage intégrée.

Atteinte des résultats escomptés

Mesure du rendement du Programme de ciblage

Après la mise en œuvre du modèle opérationnel du ciblage, l’Agence a normalisé le modèle de collecte de données pour l’évaluation du succès du Programme de ciblage. L’utilisation d’un modèle uniforme a permis de dresser un portrait plus fidèle du rendement global du programme, car il fait en sorte que la définition de ce qui constitue un résultat fructueux est uniforme dans toutes les régions. [*]
Ces éléments contribuent à la mesure globale du succès du programme. Toutes ces données contribuent à l’élaboration et à la modification des règles et des indicateurs de risque ainsi qu’à la capacité du programme à s’adapter à toute menace. Elles pourraient aussi être intégrées au cadre de stratégie de mesure du rendement à l’avenir.

Le Programme de ciblage n’a pas de modèle logique parachevé et approuvé. Il existe aujourd’hui deux ébauches de modèle logique ciblant des activités et des extrants très semblables ainsi que des résultats identiques, un pour chaque secteur (voyageurs et commercial). De plus, les extrants déterminés dans les ébauches actuelles ne permettraient pas au secteur du programme de mesurer son rendement en fonction des résultats établis. Par exemple, certains extrants, comme des ententes de partenariat, des priorités, des plans, des politiques, des procédures normales d’exploitation, des séances et du matériel de formation ne permettraient pas de mesurer le résultat connexe, « Capacité d’identifier des personnes, des marchandises ainsi que des organismes commerciaux et associés pouvant constituer une menace pour le Canada avant leur arrivée ».

Dans un même ordre d’idées, le Programme de ciblage n’a pas de cadre de stratégie de mesure du rendement parachevé et approuvé. Comme c’est le cas pour le modèle logique, il existe deux ébauches de cadre de stratégie de mesure du rendement, mais il leur manque des mesures de rendement clés qui pourraient aider à montrer le succès du programme. [*]

Ensemble, le modèle logique et le cadre de stratégie de mesure du rendement permettraient de recueillir des données sur le rendement afin de prendre des décisions éclairées Footnote 21. [*]

Le modèle logique et le cadre de stratégie de mesure du rendement du Programme de ciblage n’ont pas été achevés, et il manque des mesures clés pour évaluer le rendement global du programme.

Il est recommandé :

Recommandation 1 :

Que le vice-président de la Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, achève et approuve le modèle logique, le cadre de stratégie de mesure du rendement et les indicateurs de rendement du Programme de ciblage [*].

Communication bilatérale

L’élément central de la responsabilité de l’agent de ciblage est la création et la diffusion d’information sur une cible d’une façon claire, efficace et rapide afin d’alerter le personnel approprié de l’ASFCFootnote 22. Les PDE sont collectivement responsables de la saisie de résultats détaillés sur les examens dans les systèmes appropriés une fois les examens terminésFootnote 23. Le résultat du ciblage dépend des détails relatifs à la cible diffusée, de la qualité de l’examen effectué et du niveau de détail fourni dans les résultats de l’examen.

Durant l’évaluation, certains agents des services frontaliers ont participé aux groupes de discussion [*]. Même si l’agent de ciblage peut inclure une explication dans le système, il peut seulement saisir un nombre limité de caractères. Les agents de ciblage sont également limités, par les lois, les règlements et les politiquesFootnote 24, pour ce qui est du type de renseignements pouvant être échangés avec le personnel de première ligne.

Le CNC a créé un formulaire de rétroaction afin de recevoir des suggestions du personnel des régions, et il effectue également des téléconférences plutôt régulières avec certains PDE. De leur côté, les agents du renseignement et les agents chargés des examens ont également la responsabilité de communiquer des renseignements, les tendances et les risques locaux au CNC de façon continue. Le renforcement des processus liés à l’échange des renseignements et à la collaboration faciliterait la prise de décisions. En outre, une rétroaction plus efficace devrait améliorer la capacité du Programme de ciblage à inclure des tendances régionales, des risques et les réalités dans son analyse. Par conséquent, l’organisation pourra mieux réagir à l’évolution du domaine du ciblage.

La centralisation de la fonction de ciblage au CNC [*]. De plus, dans certains cas liés au nouveau modèle, les agents ne connaissaient pas les protocoles de communication pour joindre le CNC. Pour éliminer cette lacune, le CNC a effectué des séances de sensibilisation afin de renseigner le personnel et de fournir de l’information sur le modèle opérationnel du ciblage, y compris la publication des résultats du ciblage pour assurer la visibilité du programme. De plus, le CNC a collaboré étroitement avec les régions sur un « projet spécialFootnote 25 ».

[*]

Il est recommandé :

Recommandation 2 :

Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations renforce les mécanismes de communication entre les employés des régions et de l’Administration centrale de sorte que la rétroaction et le renseignement des régions soient pris en considération dans le cadre de l’élaboration et de la diffusion des cibles afin de soutenir une amélioration continue.

Systèmes

[*]

L’ASFC est en processus de modernisation de ses systèmes informatiques et leur mise en œuvre permettra d'améliorer le rendement du ciblage dans les différents modes.

[*]

Information avant l’arrivée

L’efficacité du ciblage passe impérativement par la qualité de l’information soumise avant l’arrivée par les transporteurs et les importateurs.

Il reste encore des problèmes à régler concernant la qualitéde l’IPEC et de l’IPV-DP, lesquels ont été soulevés en 2008 dans l’Étude d’évaluation du ciblage avant l’arrivéeFootnote 26. [*] Alors que la conformité des transporteurs en termes de précision et de rapidité de l'IPEC est surveillé, [*].

Les pièces 2 et 3 présentent l’état de l’IPV-DP, pour faciliter toutes appréciations des conséquences possibles sur la prestation des programmes.


Pièce 2 : Conformité des vols quant à l’IPV DP en 2013 2014

Type de données Nombre total de vols conformes (non conformes) Pourcentage de vols conformes (non conformes)
IPV équipage 252 715 (2 197) 99,1 % (0,9 %)
IPV passagers 252 167 (2 745) 98,9 % (1,1 %)
DP 250 337 (4 575) 98,2 % (1,8 %)

Source : Données des systèmes de l’ASFC.

L’ASFC mesure la conformité des transporteurs au nombre de vols pour lesquels on lui envoie de l’IPV DP. [*]

Pièce 3 : [*]

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Démonstration d’efficience et d’économie

Conformément à la portée de l'évaluation, la pièce 4 présente les dépenses de fonctionnement du Programme de ciblage au fil du temps, pour aider à évaluer l’efficacité du programme et à déterminer si le modèle opérationnel du ciblage a généré des économies. Les exercices 2012-2013 et 2013-2014 sont considérés comme des années de transition lorsque les opérations du CNC ont été mises en place et l'ASFC a engagé un certain nombre de coûts de transition. Aussi, 2011-2012 représente le dernier exercice avant la mise en œuvre du nouveau modèle, tandis que 2014-2015 représente les coûts opérationnels après la centralisation.

Pièce 4 : Tableau des dépenses de ciblage de l’AgenceNote de bas de page 27 au niveau des sous sous-activités de programme par exercice

  Avant la centralisation Après la centralisation
Direction générale 2011–2012 2012–2013 2013–2014 2014–2015
Total pour l’AC 9 157 774 $ 14 715 338 $ 17 007 124 $ 16 922 346 $
Direction générale des opérations 9 157 774 $ 14 715 338 $ 17 007 124 $ 16 922 346 $
Total pour les régions 9 672 321 $ 5 842 862 $ 2 727 277 $ 1 413 717 $
Grand Toronto 2 944 815 $ 1 741 070 $ 296 078 $ 334 392 $
Nord de l’Ontario 67 135 $ 4 896 $ 15 855 $ 78 679 $
Atlantique 831 528 $ 576 469 $ 235 565 $ 83 560 $
Pacifique 1 786 112 $ 1 165 891 $ 725 177 $ 95 315 $
Prairies 1 242 770 $ 814 766 $ 918 142 $ 402 700 $
Québec 2 221 892 $ 1 290 850 $ 307 688 $ 198 404 $
Sud de l’Ontario Note de bas de page 28 578 069 $ 248 921 $ 228 772 $ 220 667 $
Total 18 830 095 $ 20 558 200 $ 19 734 401 $ 18 336 063 $

Source : Données des systèmes de l’ASFC en date du 8 mai 2015.

Ce tableau porte sur les coûts opérationnels parce que les économies découlant de la centralisation ont été indiquées dans les dépenses relatives aux opérations à l’administration centrale et en région. Bien que les autres directions générales engagent des dépenses directement ou indirectement en lien avec le ciblage, les montants ne figurent pas dans le tableau ci dessus, car la comparaison des coûts n’entre pas dans le cadre approuvé. Par exemple, des dépenses de 3,38 millions de dollars encourues par la Direction générale des programmes peuvent être directement attribuées à l’Unité de gestion du programme de ciblage. L’ASFC a changé sa façon de faire état des coûts de la Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie, et la Direction générale des programmes a réorganisé sa structure au cours des deux dernières années. Inclure ces coûts sans revoir le codage des dépenses des années antérieures ne permettrait pas de brosser, aux fins de comparaison, un portrait juste des coûts avant et après la centralisation.

En 2014-2015, l’ASFC a donc dépensé 18,3 millions de dollars en activités opérationnelles de ciblage comparativement à 18,8 millions de dollars en 2011-2012, ce qui représente une baisse de 0,5 million de dollars. La diminution des dépenses reliées au ciblage dans les régions et l'augmentation de celles de la Direction générale des opérations, sont en ligne avec la centralisation des activités au sein du CNC.

La pièce 5 montre l’évolution des ressources du Programme de ciblage au fil du temps, pour aider à évaluer l’efficacité du programme et à juger si le modèle opérationnel du ciblage a effectivement permis d’économiser.

Pièce 5 : Nombre d’équivalents temps plein (ETP) affectés au ciblage par exercice

  2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014 2014–2015
Nombre total d’ETP 312 S.O. 148 195 213

Source : Données des systèmes de l’ASFC.

Entre 2010-2011 et 2014-2015, le nombre d’ETP a chuté de près du tiers (31,7 % ou 99 ETP). Le niveau actuel des ressources demeure inférieur au niveau enregistré en 2010-2011. L’augmentation du nombre global de cibles conjuguée à la diminution du nombre de ressources indique que l’exécution du Programme de ciblage est plus rentable.

Les dépenses opérationnelles liées au ciblage ont légèrement diminué si l’on compare les activités au sein du CNC avant et après la centralisation.

Avec les mêmes ressources, le CNC a aussi assumé plusieurs responsabilités supplémentaires telles le contrôle des passagers des navires de croisière, la vérification des antécédents judiciaires pour le Programme des travailleurs agricoles saisonniers, le contrôle des arrivants à l’occasion des Jeux panaméricains et parapanaméricains 2015 et la détection de la maladie à virus Ebola. Les dépenses liées aux activités de ciblage ont diminué et le champ d’action de l’Agence a été élargi, ce qui porte à croire que la prestation du Programme de ciblage gagne en efficience.

Depuis la centralisation de la fonction de ciblage, en conjonction avec les améliorations apportées au système, l’AFSC à améliorer son habilité à émettre des cibles lorsqu’elle fait face à des fluctuations de volume de voyageurs et de marchandises. De plus, le CNC continue de prendre en charge un plus grand nombre de responsabilités en matière de ciblage avec le même niveau de ressource. Cela indique que l’exécution du Programme de ciblage est plus rentable depuis la centralisation.

Mise en œuvre du modèle opérationnel du ciblage de l’ASFC

En élaborant le modèle opérationnel du ciblage, l’Agence avait fixé des objectifs de mise en œuvre précis tout en faisant l’effort de restructurer sa manière de fournir les services opérationnels de ciblage. Aussi a-t-elle :

Les objectifs de regroupement tels qu’ils apparaissent dans le modèle opérationnel du ciblage de l’ASFC ont été atteints.

Avant la centralisation, il n’y avait pas d’autorité fonctionnelle de ciblage unique. Les données sur le rendement n’étaient pas recueillies, elles l’étaient partiellement ou bien leur collecte n’était pas uniforme. Cette absence de données sur le rendement avant la création du CNC a limité l’établissement d’une comparaison directe du rendement avant et après la mise en œuvre du modèle opérationnel du ciblage.

Depuis la centralisation de la fonction de ciblage, un plus grand nombre de cibles sont diffusées annuellement, et le programme est exécuté à moindres coûts. Toutefois, en l’absence d’un plus grand nombre de données avant et après la centralisation, il est impossible d’établir une comparaison plus juste de l’efficacité du programme à l’échelon national.

Globalement, les structures de gestion du ciblage établissent un cadre pour définir les comptes à rendre, les rôles et les responsabilités relatifs à tous les programmes. Elles comportent un certain nombre de comités. L’orientation stratégique et les conseils de politiques pour le Programme de ciblage relèvent de la Table de gestion des programmes d’exécution de la loi et du renseignement, un comité de directeurs généraux qui définit l’orientation stratégique, qui approuve les priorités et objectifs de rendement, et qui constitue l’instance première au service d’une gouvernance et d’une gestion fonctionnelle efficaces pour les programmes d’exécution de la loi et du renseignement.

L’Agence a aussi récemment créé un Comité de gestion du programme de ciblage (mars 2015) présidé par l’Unité du programme de ciblage, et un Comité de gestion des scénarios applicables aux voyageurs (juin 2015) présidé par le CNC. Selon leur mandat respectif, le premier comitéFootnote 31 est chargé de voir à l’efficience et à l’efficacité de la gestion du programme de ciblage des voyageurs, et au respect de la loi et des accords internationaux pour le CBS, tandis que le dernierFootnote 32 est chargé de valider et de surveiller les scénarios avant qu’ils ne soient ajoutés au système ou retirés de celui-ci.

[*]

La structure de gestion du Programme de ciblage a été confirmée au sein des directions générales des Programmes et des Opérations. Cependant, aucun représentant des régions ne siège aux comités opérationnels.

De plus, dans le modèle opérationnel du ciblage, les agents de programme régionaux (APR) au ciblage devaient assurer le lien entre la région qu’ils représentaient, le CNC et l’autorité du Programme de ciblage. Leurs tâches (liste non exhaustive) seraient les suivantesNote de bas de page 33 :

Bien que ces rôles et responsabilités soient clairement définis dans la politique nationale de ciblage de l’ASFC, de même que dans les documents sur les principales activités des APR, rien n’indique que les APR fournissent aujourd’hui de la rétroaction régionale au CNC. En outre, les conférences téléphoniques qui devaient être organisées sur une base régulièreFootnote 34 n’ont pas lieu à l’heure actuelle, ce qui limite les possibilités offertes aux APR de donner de la rétroaction à l’AC.

Les APR, toutefois, viennent en aide au CNC en facilitant la collecte des résultats d’examen manquants au sujet des cibles, mais ils ne contribuent pas au Programme de ciblage autant qu’il était prévu à l’origine. Et bien que leur poste soit financé par l’AC, les APR de certaines régions sont partiellement réaffectés à d’autres tâches. Il semblerait même que dans l’une des régions, c’est un agent de renseignements de l’unité du tri qui assume les rôles et responsabilités de l’APR.

Les rôles et les responsabilités des agents de programme régionaux (ciblage) ne sont pas assumés comme il était prévu.

Il est recommandé :

Recommandation 3 :

Que le vice-président de la Direction générale des programmes réexamine la pertinence des agents de programme régionaux (ciblage), leurs rôles et responsabilités et la structure de gouvernance connexe.


Annexe A – Réponse et plan d'action de la direction

Recommandation 1

Que le vice-président de la Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, achève et approuve le modèle logique, le cadre de stratégie de mesure du rendement et les indicateurs de rendement du Programme de ciblage [*].

Réponse de la direction : Date de mise en œuvre :
La Direction générale des programmes est d’accord avec cette recommandation et elle travaillera en collaboration avec la Direction générale des opérations à parachever et à approuver le document sur la vision du ciblage, le modèle logique et le cadre de stratégie de mesure du rendement du Programme de ciblage. Juin 2016

Recommandation 2

Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations renforce les mécanismes de communication entre les employés des régions et de l’Administration centrale de sorte que la rétroaction et le renseignement des régions soient pris en considération dans le cadre de l’élaboration et de la diffusion des cibles afin de soutenir une amélioration continue.

Réponse de la direction : Date de mise en œuvre :
La Direction générale des opérations est d’accord avec cette recommandation et elle s’efforcera de régler les problèmes de communication entre la région et l’AC et elle veillera à ce que des renseignements opportuns, exacts et complets soient communiqués aux fins de l’exécution efficace des programmes et de la prise de décisions par la direction. Juin 2016

Recommandation 3

Que le vice-président de la Direction générale des programmes réexamine la pertinence des agents de programme régionaux (ciblage), leurs rôles et responsabilités et la structure de gouvernance connexe.

Réponse de la direction : Date de mise en œuvre :
La Direction générale des programmes est d’accord avec cette recommandation et réexaminera la pertinence des agents de programme régionaux (ciblage), leurs rôles et responsabilités et la structure de gouvernance connexe. Juillet 2016

Annexe B – Méthode d’évaluation

Une approche de la recherche faisant appel à des méthodes multiples a été adoptée afin d’obtenir plusieurs sources d’éléments probants pour l’évaluation. Les données et les constatations ont été consignées dans une matrice des éléments probants, et seules les données pouvant être triangulées avec plusieurs sources d’éléments probants ont été utilisées dans le rapport d’évaluation définitif. Les méthodes de recherche ayant servi à l’évaluation du programme de ciblage sont décrites ci-dessous :

Étalonnage

L’équipe d’évaluation a examiné les études d’évaluation et de vérification passées et prévues afin de réduire le chevauchement et d’assurer une utilisation efficace des ressources. Dans la mesure du possible, les constatations et les recommandations passées ont été intégrées à l’évaluation afin de vérifier si les problèmes persistent et si les mesures recommandées ont été prises. Bien que la vérification et l’évaluation aient des objectifs différents, la Division de l’évaluation des programmes a assuré la coordination avec la Division de la vérification interne dans la mesure du possible en ce qui concerne les demandes de renseignements et de documents afin de réduire au minimum et de simplifier ces demandes pour les intervenants du programme.

Examen des documents

L’examen des documents pertinents a permis d’obtenir d’autres sources d’éléments probants, qui ont appuyé les constatations ou fourni des renseignements contradictoires. L’équipe d’évaluation a examiné une variété de documents afin d’acquérir une compréhension solide du programme et de ses liens avec les autres secteurs à l’ASFC, ainsi qu’avec les autres ministères et d’autres organes externes. Par exemple, un examen des pratiques administratives des autres pays membres du Groupe des cinq a été mené en ce qui concerne les aspects liés au ciblage, et une comparaison a été faite avec le modèle de l’Agence en vue de la détermination des pratiques exemplaires internationales. En outre, un examen des documents sur les modèles opérationnels centralisés a été mené pour mieux comprendre le contexte, les forces et les faiblesses de la centralisation aux fins de comparaison avec le nouveau modèle opérationnel centralisé. Le cadre de gestion du risque de l’Organisation mondiale des douanes a aussi été examiné en ce qui concerne les aspects liés au ciblage.

Bien que les documents donnent un aperçu général du modèle opérationnel centralisé, l’exercice comportait certaines limites. Par exemple, les documents du cadre de stratégie de mesure du rendement (MR) et le modèle logique (ML) du programme n’ont pas été mis au point et approuvés. Il y a actuellement deux ébauches du ML, soit une pour chaque filière (trafic voyageurs et secteur commercial), qui comportent des activités et des extrants très semblables, ainsi que des résultats identiques, tandis que, dans les ébauches du cadre de stratégie de MR, il manque des mesures du rendement clés. Par conséquent, il a été difficile pour l’équipe d’évaluation d’établir si le programme atteignait les résultats escomptés, et il est possible qu’elle n’ait pas examiné certains documents dont elle n’a pas été mise au courant.

Examen des données opérationnelles, financières et sur le rendement

L’équipe d’évaluation a collaboré étroitement avec le Centre national de ciblage afin de déterminer les données sur le rendement qui pourraient être extraites des rapports sur les voyageurs aériens, le fret aérien et le fret maritime, les données pourraient être obtenues auprès de l’Unité des rapports sur le rendement de la Direction générale des programmes, ainsi que les données régionales, le cas échéant. La totalité des données n’était pas disponible, ce qui a créé des lacunes au chapitre de l’analyse. [*]

L’équipe d’évaluation a également demandé des données financières à la Direction générale du contrôle afin d’évaluer les gains d’efficacité découlant de la mise en œuvre du modèle opérationnel du ciblage (c.-à-d. nombre réduit de ressources et de dépenses de fonctionnement et d’entretien nécessaires pour accomplir les activités de ciblage). L’absence de mécanismes officialisés pour la collecte des données sur le rendement avant la centralisation a limité la mesure possible des capacités accrues du modèle opérationnel du ciblage, ainsi que la comparaison avec le modèle préalable à la centralisation.

Discussions avec les intervenants clés

Des discussions avec les intervenants clés ont permis de recueillir des renseignements approfondis sur la conception et la prestation du programme, la mesure du rendement, les répercussions du programme, ainsi que les améliorations possibles. Les discussions avec les intervenants clés, qui se sont ajoutées aux éléments probants recueillis dans le cadre de l’évaluation, ont fourni des renseignements qualitatifs qui ont permis de clarifier et de mettre en contexte les données obtenues par d’autres méthodes. Des gestionnaires, des superviseurs, des directeurs et des employés spécialisés concernés dans les régions et à la Direction générale des programmes, à la Direction générale des opérations et à la Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie à l’AC ont été interviewés. En outre, un questionnaire normalisé a été rédigé en fonction du profil (p. ex. gestionnaire, directeur). Ainsi, l’équipe d’évaluation a pu étudier des sujets clés et a acquis des connaissances sur le programme de ciblage auprès d’une variété de participants.

Les réponses obtenues lors des discussions avec les intervenants clés ont été entrées dans un chiffrier Excel et analysées en fonction des thèmes récurrents. Par ailleurs, l’équipe d’évaluation a examiné les réponses aux questions de l’entrevue, et a pu établir si la totalité ou la plupart des personnes interviewées avaient une opinion semblable sur un aspect particulier ou si elles avaient toutes une opinion différente. Les principales constatations découlant des recherches effectuées sur le terrain ont été résumées et consignées dans la matrice des éléments probants. Étant donné que l’information recueillie lors des entrevues pourrait être faussée, d’autres sources d’éléments probants ont été consultées pour valider les constatations clés afin de déterminer les constatations et les recommandations globales découlant de l’évaluation.

Groupes de discussion

Des séances de groupes de discussion ont été organisées avec des agents de ciblage, des surintendants/chefs et des agents des services frontaliers aux trois emplacements où des recherches sur le terrain ont été effectuées. Dans la mesure du possible, chaque groupe de discussion était composé de quatre à six agents et surintendants, qui se sont penchés sur le caractère opportun, exhaustif et exact des cibles. Pour les groupes de discussion composés d’agents de ciblage à l’AC, il y a eu une revue générale des activités de ciblage dans chaque mode avec un ou deux agents. L’équipe d’évaluation s’est aussi penchée sur les défis/obstacles liés à l’exécution des examens selon les normes prescrites, ainsi que sur les leçons apprises qui pourraient permettre d’améliorer l’efficience et l’efficacité du processus global de ciblage. Un facilitateur d’expérience a dirigé les séances pendant que deux évaluateurs ont pris des notes, qui ont ensuite été comparées à des fins de validation des constatations.

Des guides de groupes de discussion semi-structurés ont été conçus en fonction des principales questions d’évaluation contenues dans le rapport sur la méthode et d’autres questions découlant d’observations recueillies lors des recherches effectuées sur le terrain. Cette approche semi-structurée a permis de faciliter les discussions entre le modérateur et les participants, et de cerner les questions pertinentes. L’équipe d’évaluation a effectué une analyse comparative des réponses des groupes de discussion par thème récurrent, et a résumé et consigné les principales constatations dans la matrice des éléments probants. Des feuillets auto-adhésifs et des tableaux-papier ont été utilisés pour enregistrer la rétroaction des participants afin de surmonter les limites définies (c.-à-d. information faussée en raison de la dynamique de groupe, la petite taille de l’échantillon), et il y a eu observation du travail. Par ailleurs, les constatations des groupes de discussion ont été corroborées dans d’autres sources d’éléments probants afin de déterminer les constatations et les recommandations découlant de l’évaluation.

Pièce c-1 : Nombre de discussions avec les intervenants clés et de séances de groupes de discussion et nombre de participants

  Nombre de discussions Nombre de participants
Entrevues
Directeurs, directeurs généraux, gestionnaires (AC) 19 30
Agents (AC) 2 2
Directeurs généraux régionaux 6 7
Gestionnaires (régions) 9 13
Agents de programme régionaux et agents du renseignement 4 8
Groupes de discussion
Agents de ciblage 6 9
Agents des services frontaliers 6 24
Surintendants/chefs 4 6

Recherches sur le terrain

Des recherches sur le terrain ont été effectuées dans quatre emplacements – AC (CNC), Pacifique (Vancouver), Grand Toronto et Québec (Montréal) – afin de mieux comprendre la prestation du programme, d’observer le travail et de comparer les différents contextes opérationnels régionaux. Des discussions officieuses ont eu lieu avec les directeurs régionaux lors des recherches sur le terrain afin de recueillir des renseignements sur les activités de ciblage régionales. La mobilisation à l’échelle régionale a permis de donner suite à des préoccupations soulevées dans l’évaluation objective en ce qui concerne le manque de connaissances de l’évaluateur à l’égard du programme et de la prestation de celui-ci. De plus, les visites sur place ont donné à la direction et au personnel des régions l’occasion de contribuer à l’évaluation et de communiquer leur point de vue sur les aspects qui fonctionnent bien et ceux qui pourraient être améliorés.

Les recherches sur le terrain ont aussi permis à l’équipe de constater de visu les répercussions de la centralisation de toutes les activités de ciblage au CNC, ainsi que les lacunes potentielles au chapitre de la prestation. Dans l’ensemble, les recherches sur le terrain ont permis de mieux comprendre la mesure dans laquelle l’évaluation du rendement et les résultats des examens sont réintégrés au processus de ciblage en vue de l’amélioration de la capacité en matière d’évaluation des risques de la fonction de ciblage. En outre, grâce aux recherches sur le terrain, l’équipe d’évaluation a pu donner suite à la proposition de valeur selon laquelle le modèle opérationnel du ciblage permet une exécution consolidée des activités de ciblage, pour ainsi rendre possibles une évaluation unique du/des voyageurs/des moyens de transport et une amélioration de l’uniformité et des gains d’efficacité du programme.

Des résumés des visites sur place ont été envoyés aux directeurs généraux régionaux aux fins de vérification et de validation des faits. Les résultats des recherches sur le terrain ont été analysés de concert avec les autres sources d’éléments probants afin de déterminer les constatations et les recommandations globales découlant de l’évaluation.


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