Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes
Évaluation du Programme des recours
Mai 2017

Table des matières

Acronymes et abréviations

AC
Administration centrale
AM
Autre ministère
ARC
Agence du revenu du Canada
ASF
Agent des services frontaliers
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
CCACF
Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontière
CCDP
Commission canadienne des droits de la personne
CRAC
Commission de révision agricole du Canada
EF
Exercice financier
ETP
Équivalent temps plein
GC
Gouvernement du Canada
IMR
Initiative de modernisation des recours
IPEC
Information préalable sur les expéditions commerciales
JUS
Ministère de la Justice
LMSI
Loi sur les mesures spéciales d’importation
LRPCFAT
Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
MAR
Modèle d’affectation des ressources
MPA
Mécanisme de plainte amélioré
OMC
Organisation mondiale du commerce
OMD
Organisation mondiale des douanes
PE
Point d'entrée
PVDC
Programmes des voyageurs dignes de confiance
SAP
Sanction administrative pécuniaire
SAPAA
Sanction administrative pécuniaire en matière d’agriculture et d’agroalimentaire
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SRA
Sommaire du rendement de l’Agence
SGCR
Système de gestion du contenu des recours
TCCE
Tribunal canadien du commerce extérieur
TCDP
Tribunal canadien des droits de la personne

Sommaire

Description du programme

L’objectif du Programme des recours est de viser à mettre à la disposition des particuliers et des entreprises un mécanisme de recours accessible afin qu’ils puissent bénéficier d’un examen impartial des plaintes liées au service, des décisions liées aux programmes et des mesures d’exécution prises par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Le Programme fait en sorte que les décisions sont équitables, transparentes et conformes aux politiques de l’Agence et aux lois qu’elle applique.

But et portée de l’évaluation

La présente évaluation vise à déterminer la pertinence, l’efficacité et l’efficience des fonctions d'examen administratif du Programme des recours.

La portée de l'évaluation était axée sur les appels en matière d’exécution et en matière de commerce, sur les fonctions de soutien du Programme des recours en ce qui a trait aux litiges, à l’examen des refus, des suspensions et des annulations concernant les programmes des voyageurs dignes de confiance et le Mécanisme de plainte amélioré (MPA). L’équipe d’évaluation a analysé les données relatives aux activités, au rendement et aux finances du Programme des recours de 2011-2012 à 2015-2016. Étant donné que d’autres secteurs d’activité ont été ajoutés au mandat du Programme des recours, et les données sur le rendement sont devenues disponibles, l’évaluation a également porté sur certaines données de l’exercice 2016-2017.

L'évaluation ne portait pas sur les activités du MPA réalisées par d’autres secteurs de programme de l'Agence (par exemple la Direction générale des opérations), car le rendement de ces activités n’a pas d’incidence sur les résultats du Programme des recours. Le rôle administratif du Programme des recours à l’égard du MPA et sa responsabilité en ce qui a trait à la prestation du programme sont toutefois examinés dans la section sur l'efficience.

Constatations et recommandations

Pertinence

Il existe un besoin continu à l’égard du Programme des recours, car celui-ci permet à l'Agence de s’acquitter de l’obligation de fournir un mécanisme de recours, conformément à la Loi sur les douanes et à la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) et d’autres législation. Du fait qu’il permet aux particuliers et aux entreprises d’accéder à un processus d’examen administratif et de porter en appel les décisions de l’Agence, le programme joue un rôle conforme aux accords internationaux et à l’engagement de l’ASFC de garantir à ses clients un service équitable et responsable.

Réalisation des résultats escomptés

Accès à des mécanismes de recours en temps opportun

Le Programme des recours a établi des normes et des cibles de service relatives aux accusés de réception des appels et au prononcé des décisions. Bien que le programme ait atteint ou dépassé sa cible en matière d’accusés de réception, il n’atteint pas encore systématiquement ses cibles qui ont trait au délai de traitement des appels en matière d’exécution et en matière de commerce. Le Programme des recours a pris des mesures pour améliorer les délais de traitement des appels en matière d’exécution et il élabore actuellement une stratégie visant les appels en matière de commerce .

Les responsables des Programmes et des Opérations ont accès aux renseignements sur les décisions d'appel

Le Programme des recours donne accès aux renseignements sur les décisions d'appel par divers canaux et sous forme de rapports ministériels et de tableaux croisés dynamiques. Même si le programme atteint le résultat immédiat qui consiste à communiquer des renseignements, il est possible d’améliorer la qualité de ces renseignements afin de mieux répondre aux besoins de certains utilisateurs finaux.

Le Programme des recours utilise des méthodes de communication différentes pour les appels en matière d’exécution et les appels en matière de commerce. Par ailleurs, les décisions sur les recours ne sont pas communiquées de façon uniforme aux agents de première ligne toutes les différentes régions. Par conséquent, les agents des services frontaliers manifestent une plus grande insatisfaction que ceux du secteur des échanges commerciaux face au degré de mobilisation et à l’ampleur des renseignements communiqués en matière d’exécution.

Le processus d’examen et les principes de recours

Lorsqu’ils rendent des décisions, les agents du Programme des recours se conforment aux principes de l’équité procédurale et de la justice naturelle. Les procédures actuelles pour les appels en matière de commerce doivent être mises à jour afin de s'aligner avec les principes de recours. Il était impossible de déterminer dans quelle mesure les décisions prises dans le cadre du Programme des recours sont considérées comme exactes, en l’absence de points de référence permettant de faire des comparaisons.

Améliorations apportées à la prestation des services et du programme et cohérence dans les décisions

Il se peut que les décisions rendues dans le cadre du Programme des recours améliorent la prestation des services et du programme, notamment dans le secteur du commerce, mais il a été impossible d’évaluer dans quelle mesure le programme améliore la prestation des services en raison des limites des données et de l’absence d’indicateurs de rendement mesurables.

Preuve d’efficience et d’économie

Efficience et rentabilité

Les dépenses liées au Programme des recours ont diminué depuis 2013-2014. La diminution des ressources est l’un des facteurs ayant mené à la baisse du nombre d’extrants (décisions). Avec la diminution du nombre d’extrants (c.-à-d. décisions de recours) le coût par décision a augmenté aussi.

Compte tenu de l’augmentation de la charge de travail, le Programme des recours continuera de faire face à des défis sur le plan des ressources humaines, d’autant plus qu’au-delà de 40 % de son effectif actuel sera admissible à la retraite en 2020. La perte de ces employés et de leur savoir-faire pourrait avoir des incidences négatives sur la productivité et la rapidité d’exécution du Programme.

Autres considérations

Même si le Programme des recours s’acquitte d’une fonction administrative à l’égard du MPA, il n’a aucune incidence directe sur le rendement de celui-ci ou sur la capacité de l'Agence à respecter ses normes de service.

Recommandations

En vue d’améliorer la prestation du Programme des recours, la gestion de son rendement et la production de rapports sur le rendement et, au bout du compte, de faire en sorte qu’il atteigne son objectif, l’équipe d'évaluation a formulé les cinq recommandations suivantes :

  1. Le vice-président des Services intégrés devrait examiner, développer et publier les normes de service applicables aux décisions d’appels en matière de commerce et des programmes des voyageurs dignes de confiance et élaborer un plan de nature à garantir leur respect;
  2. Le vice-président des Services intégrés, en collaboration avec les vice-présidents des Opérations et des Programmes, devrait améliorer la qualité des renseignements communiqués au personnel des opérations de première ligne sur les décisions d’appels en matière d’exécution, et rendre compte des éventuelles améliorations aux politiques, aux procédures et à la prestation des services découlant de la communication de ces décisions;
  3. Le vice-président des Opérations devrait confirmer les mécanismes qui seront mis en place pour améliorer la communication des renseignements concernant les décisions d’appels en matière d’exécution au personnel des opérations de première ligne;
  4. Le vice-président des Services intégrés devrait examiner et mettre à jour le processus de traitement d’appel en matière de commerce afin de s’assurer que les principes de recours pour la prise de décisions équitables sont respectés; et
  5. Le vice-président des Services intégrés, en collaboration avec le vice-président des Opérations, devrait examiner le Mécanisme de plainte amélioré et le mettre à jour afin qu’il atteigne plus efficacement les objectifs visés.

1.0 Introduction

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) applique plus de 90 lois, règlements et ententes internationales. Dans le cadre de ses responsabilités, l'ASFC détermine quelles marchandises peuvent obtenir la mainlevée aux fins d’entrée au Canada. Les importateurs commerciaux présentent des documents de déclaration en détail où sont indiqués le classement tarifaire, l’origine et la valeur en douane des marchandises. Une déclaration inexacte ou le non-respect des règlements par les importateurs et les voyageurs peuvent entraîner des rajustements des droits et des taxes exigibles, ainsi que des mesures d’exécution ou des sanctionsFootnote 1.

En vertu de la Loi sur les douanes, d’autres lois fédéralesFootnote 2 et de nombreux accords internationaux de libre-échangeFootnote 3, les particuliers et les entreprises ont le droit de demander un examen des décisions de l’ASFC concernant les mesures d’exécution de la loi (p. ex. les saisies, les confiscations compensatoires et les sanctions) et les décisions commerciales (p. ex. l’origine, le classement tarifaire, la valeur en douane et le marquage/l’étiquetageFootnote 4. Dans le cadre du Programme des recours, l’ASFC fournit à la collectivité des négociants et aux voyageurs un mécanisme de recours afin de s’assurer que les décisions en matière de commerce, les mesures d’exécution et les autres décisions relatives aux programmes sont conformes aux politiques pertinentes et aux lois et règlementsFootnote 5 appliqués par l’Agence.

1.1 Contexte du programme

Le Programme des recours est administré et mis en œuvre séparément des autres secteurs de programme et secteurs opérationnels de l’ASFC qui sont responsables des mesures d’exécution ou des décisions commerciales. La Direction des recours, Direction générale des services intégrés, à l'Administration centrale (AC) de l'ASFC a la responsabilité globale du Programme des recours, qui inclut trois bureaux dans les régions du Québec et du Grand Toronto (RGT).

Le programme sert deux groupes principaux : les voyageurs et les partenaires de la chaîne commerciale. Les partenaires de la chaine commerciale comprennent les courtiers en douane, les importateurs, les exportateurs, les exploitants d’entrepôt et les transporteurs qui interjettent appel d’une décision commerciale ou d’une sanction imposée par l’ASFC.

Les voyageurs ou les partenaires de la chaîne commerciale qui ne sont pas d’accord avec une mesure d’exécution ou une décision commerciale peuvent demander un examen ou interjeter appel auprès de l’ASFCFootnote 6. Le Programme des recours examine les appels et tient compte des lois pertinentes, des politiques de l’Agence, du point de vue du client, des avis techniques fournis par des spécialistes de l’ASFC, de la jurisprudence et de l’avis juridique du ministère de la Justice.

Les voyageurs peuvent demander l’examen d’une mesure d’exécution de l’ASFC en remplissant le formulaire d’appel électronique, en envoyant une demande par télécopieur ou en écrivant à la Direction des recours. Les appels doivent être déposés dans les 90 jours suivant la date de la mesure d’exécution ou de la décision relative au programme. Dans le cas des décisions commerciales, les demandes de révision de la détermination doivent être présentées en remplissant le formulaire et en suivant le processus prescrit, conformément au mémorandum D11-6-7Footnote 7. L’Agence envoie un accusé de réception aux clients qui ont présenté une demande d’examen, puis un agent d'appel amorce l’examen du dossier.

La plupart des demandes d’examen d’une mesure d’exécution et des demandes de révision de la détermination visant une décision commerciale doivent être déposées au plus tard 90 jours après qu’elles ont été signifiées, même si des prorogations de délai peuvent être accordées dans certaines circonstances précisesFootnote 8. Le programme dispose d’une norme de service selon laquelle les décisions d’appel doivent être rendues dans un délai de 180 jours civils.

Les appelants qui ne sont pas satisfaits d’une décision du Programme des recours ont la possibilité de demander à un organisme externe de réexaminer cette décision; ils peuvent présenter une demande de révision judiciaire indépendante ou interjeter appel auprès d’une cour fédérale ou d’un tribunal administratif, comme le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) ou la Commission de révision agricole du Canada (CRAC). Le Programme des recours aide le ministère de la Justice à représenter l’ASFC dans le cadre des appels présentés à ces autres mécanismes de recours. Les Recours représentent l'ASFC devant la CRAC dans le cas des appels interjetés auprès de cet organisme.

Au cours de la dernière année, dans le cadre du Programme des recours, on a commencé à prendre en charge les appels liés à plusieurs autres secteurs d’activité au sein de l’ASFC. Ainsi, en avril 2016, le Programme a commencé à traiter les appels associés aux refus, aux suspensions et aux annulations de l’adhésion aux programmes des voyageurs dignes de confiance de l'ASFC (NEXUS, CANPASS, le Programme d’expéditions rapides et sécuritaires [EXPRES] et le Programme d’inscription des chauffeurs du secteur commercial [PICSC])Footnote 9 ainsi que les demandes de révision de la détermination en vertu de la LMSI. Auparavant, les appels liés aux programmes des voyageurs dignes de confiance, qui étaient considérés comme des examens de premier palier, étaient traités par les centres d'inscription des programmes des voyageurs dignes de confiance. Le Programme des recours n’était responsable que de l’examen de deuxième palier des appels non réglés.

Le Programme des recours est également chargé du volet administratif du MPA, un processus lancé par l’ASFC en janvier 2011 afin d’obtenir une rétroaction des clients. Le MPA met à la disposition des clients un système centralisé où ils peuvent formuler des plaintes, des commentaires et des compliments. Le Programme des recours gère également l’examen des plaintes externes en matière de discrimination déposées auprès de la Commission canadienne des droits de la personne.

En 2015-2016, le Programme des recours comptait 104,75 équivalents temps plein (ETP); les dépenses directement liées au programme s’élevaient à 8,85 millions de dollarsFootnote 10. Les décisions d'appel sont le principal extrant du Programme des recours. Un résumé du nombre de décisions rendues au cours de la période de cinq ans couverte par l’évaluation est présenté à la figure 1.

Figure 1 : Décisions des Recours, de 2011-2012 à 2016-2017Footnote 11

  2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017
Décisions 4 794 3 755 3 314 3 201 2 840 4 394
Source : Données des systèmes de l’ASFC du mars 2017.

Une description plus détaillée du programme est présentée à l’annexe B.

Le programme a établi un modèle logique où figurent les résultats escomptés suivantsFootnote 12 :

1.2. Objectif, portée et méthode de l’évaluation

Le Programme des recours fait partie de l’un des sept programmes de l’architecture d’alignement des programmes de l’ASFC (programme 1.6). Il a été désigné pour faire l’objet d’une évaluation dans le cadre du Plan d’évaluation quinquennal 2015-2020 de l’ASFC et a été approuvé par le Comité d’évaluation de la haute direction en mai 2015. L’évaluation précédente du Programme a été réalisée en avril 2012Footnote 13.

Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) (remplacée par la Politique sur les résultats de 2016), l’évaluation a pour but d’examiner la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et rentabilité) du Programme des recours.

La portée de l’évaluation était axée sur les appels en matière d’exécution et en matière de commerce, le soutien aux litiges dans les domaines de l’exécution et du commerce et les activités menées par le Programme des recours dans le cadre du MPA. Les activités liées aux appels en matière d’exécution comprennent les saisies, les confiscations compensatoiresFootnote 14, les sanctions et l’examen des refus, des suspensions et des annulations de l’adhésion aux programmes des voyageurs dignes de confiance. Les activités liées aux appels en matière de commerce comprennent la révision de la détermination de l’origine, du classement tarifaire, de la valeur en douane, du marquage/étiquetage de marchandises, des sanctions et des appels interjetés en vertu de la LMSI. Les activités de soutien aux litiges en matière d’exécution et de commerce renvoient au travail accompli dans le cadre du Programme des recours pour soutenir le ministère de la Justice dans l’élaboration et la défense des causes de l’Agence devant les cours et les tribunaux.

L’évaluation portait sur les données relatives aux activités, au rendement et aux finances du Programme des recours pendant la période allant de 2011-2012 à 2015-2016. Étant donné que d’autres secteurs d’activité ont été ajoutés au mandat du Programme des recours, l’évaluation a également porté sur certaines données de l’exercice 2016-2017.

Les recherches pour l’évaluation ont été effectuées entre juin 2016 et février 2017 selon des méthodes de recherche quantitative et qualitative (voir la description à l’annexe C – Méthode d’évaluation). L’équipe d’évaluation a mené des entrevues auprès du personnel de l’ASFC et d’intervenants externes, a analysé les données sur le rendement et les finances du programme, a examiné des documents clés et a effectué des recherches sur le terrain dans les trois bureaux commerciaux de la région du Grand Toronto et du Québec.

Pour les besoins de la présente évaluation, il faut tenir compte des limites suivantes :

2.0 Constatations et recommandations

2.1. Pertinence

2.1.1. Besoin continu

Constatation : Il y a un besoin continu à l’égard du Programme des recours, puisque le nombre d’appels interjetés est demeuré constant entre 2011-2012 et 2015-2016 et qu’il a augmenté en 2016-2017.

Même s’il y a eu une diminution du nombre d’appels (de 26 % de 2011-2012 à 2015-2016), les demandes d’appels ont été constantes. Pendant la période d’évaluation de cinq ans, les appels en matière d’exécution représentaient 75 % du nombre total d’appels, suivis des appels en matière de commerce (23 %) et de ceux liés aux programmes des voyageurs dignes de confiance (2 %). De nouveaux secteurs d’activité ayant été ajoutés au mandat du Programme des recours (p. ex. des examens des programmes des voyageurs dignes de confiance), sa charge de travail a considérablement augmenté en 2016-2017. Comme le montre le tableau présenté à la figure 2, la charge de travail de 2016-2017 a dépassé celle de l’année précédente de 80 %.

Figure 2 – Nombre d’appelsFootnote 15, de 2011-2012 à 2016-2017

Figure 2 – Nombre d’appels, de 2011-2012 à 2016-2017

En ce qui concerne les appels en matière d’exécution, l’examen des Sanction administrative pécuniaire (SAP) imposées dans le cadre du programme de l’Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC)Footnote 16 a été ajouté au mandat des Recours en avril 2016. On s’attend à ce que la charge de travail continue d’augmenter en 2017-2018 en raison de l’application de SAP dans le cadre du programme de l’information préalable sur les voyageurs (IPV)Footnote 17. Il faut aussi s’attendre à ce que la charge de travail du Programme des recours augmente à nouveau en 2018-2019 par suite de l’application de SAPAA dans le mode routier. En ce qui concerne les appels en matière de commerce, les révisions de la détermination en vertu de la LMSI ont été ajoutées en avril 2016.

Le changement qui a eu le plus de répercussions sur la charge de travail du Programme des recours en 2016-2017 est la fusion des examens des appels relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance en un processus d’examen uniqueFootnote 18 (le nombre d’appels ayant découlé de ce changement est indiqué à la figure 2). Ce processus d’examen est maintenant administré exclusivement dans le cadre du Programme des recours. Au cours de l’exercice 2016-2017, 1 148 appels ont été interjetés auprès du Programme des recours, soit une augmentation de plus de 1 400 % comparativement à l’année précédente (74 appels). Même si la majorité des appels relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance sont considérés comme étant simples (p. ex. ceux qui concernent des mesures d’exécution à l’égard de membres des programmes des voyageurs dignes de confiance), les appels liés au rejet de demandes sont plus complexes.

En plus du traitement des appels, le Programme des recours s’occupe de la préparation des cas litigieux relatifs à l’exécution et au commerce qui se rendent devant les cours ou les tribunaux (le nombre de cas est indiqué à la figure 3). Après avoir diminué entre 2011-2012 et 2015-2016, le nombre de litiges a augmenté en 2016-2017.

Figure 3 – Nombre de litiges, par type, de 2011-2012 à 2016-2017

2.1.2. Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation : Le Programme des recours est conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral, car l’ASFC est tenue par la loi de fournir un mécanisme de recours aux clients afin qu’ils puissent interjeter appel de ses mesures d’exécution et de ses décisions commerciales.

L’ASFC applique plus de 90 lois, règlements et accords internationaux au nom d’autres ministères et organismes fédéraux, des provinces et des territoires. Le mandat législatif de l’ASFC en ce qui concerne les mesures d’exécution et les décisions commerciales est établi par la Loi sur les douanes, le Tarif des douanes, la LRPCFAT, la LMSI, la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire (LSAPAA) et d’autres lois. Le Programme des recours répond à l’obligation légale de l’Agence d’accorder aux voyageurs et aux partenaires de la chaîne commerciale le droit de demander un examen ou d’interjeter appel d’une décision de l’ASFC relative aux mesures d’exécution et des décisions commerciales de l’Agence.

La Loi sur les douanesFootnote 19, le Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douaneFootnote 20, la LMSIFootnote 21 et la LRPCFATFootnote 22 accordent aux clients le droit de demander un examen ministériel des décisions relatives aux mesures d’exécution occasionnant la saisie de marchandises, d’espèces ou d’instruments monétaires à la frontière (examen présidentiel d’une décision commerciale). Comme le prévoit la LSAPAAFootnote 23, des avis de violation en raison d’importations illégales de produits végétaux ou animaliers peuvent être émis par l’ASFC, et les clients ont le droit d’interjeter appel de ces avis en demandant un examen ministériel ou un examen de la CRAC.Footnote 24

Constatation : La mise en place d’un mécanisme de recours est conforme aux pratiques d’autres ministères et organismes fédéraux qui rendent des décisions administratives, à celles d’organisations internationales et aux principes du droit administratif canadien.

En addition de l’ASFC, d’autres organisations du gouvernement fédéral rendent des décisions administratives touchant les droits ou les intérêts des personnes ou des entreprises fournissent également des mécanismes de recours imposés par la loi. Par exemple, l’Agence du revenu du Canada fournit un mécanisme de recours aux contribuables qui ne sont pas d’accord avec les cotisations établies par l’Agence relativement à leurs déclarations de revenus. De même, Emploi et Développement social Canada permet aux prestataires d’assurance d’interjeter appel des décisions.

À titre de membre de l’Organisation mondiale des douanes (OMD) et de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le gouvernement du Canada est tenu d’offrir un mécanisme de recours au public,Footnote 25 conformément aux lignes directrices publiées par ces deux instances. En outre, des mécanismes de recours sont offerts par d’autres organisations du gouvernement fédéral qui rendent des décisions administratives touchant les droits ou les intérêts des personnes ou des entreprises.

Les principales activités du Programme des recours incluent les appels en matière d’exécution, en matière de commerce et relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance.Footnote 26. Les divers programmes des voyageurs dignes de confiance sont des programmes considérés comme étant de nature discrétionnaire. La mise en place d’un mécanisme de recours est conforme aux principes du droit administratif canadien Footnote 27.

2.1.3. Harmonisation avec les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques de l’ASFC

Constatation : Le Programme des recours appuie l’engagement pris par le gouvernement du Canada à l’égard des négociants en fournissant un mécanisme d’examen administratif, comme énoncé dans divers accords internationaux.

Dans le cadre du budget de 2015, le gouvernement du Canada s’est engagé à assurer un système efficace de recours en matière de commerce afin de soutenir les conditions du marché permettant aux fabricants canadiens de prospérer et d’assurer des conditions équitables dans le marché canadienFootnote 28. Le discours du Trône de 2016 a réitéré l’engagement du gouvernement fédéral à favoriser le commerce et précisé que le gouvernement cherchera à négocier des ententes commerciales avantageuses et qu’il saisira d’autres occasions dans les marchés émergentsFootnote 29.

Le Programme des recours soutient également l’engagement du gouvernement du Canada, à titre de signataire de nombreux accords de libre-échange, à fournir un mécanisme d’examen administratif applicable en cas de différends commerciauxFootnote 30. Par exemple, l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) exige que chaque partie établisse un tribunal ou des procédures judiciaires, quasi judiciaires ou administratives pour qu’un examen rapide ait lieu et, lorsque cela est justifié, pour corriger des mesures administratives définitivesFootnote 31. Dans le même ordre d’idées, l’Accord économique et commercial global (AECG) récemment conclu par le Canada et l’Union européenne comporte une disposition qui, après l’entrée en vigueur de l’Accord, obligera le Canada et l’Union européenne à s’assurer que toutes les décisions sur l’importation de marchandises pourront rapidement être examinées par des tribunaux ou au moyen de procédures de nature judiciaire, arbitrale ou administrativeFootnote 32. L’ASFC assure l’exécution des lois sur les tarifs au nom du ministère des Finances du Canada et se conforme aux modalités des accords commerciaux conclus par Affaires mondiales Canada. Le Programme des recours offre également un mécanisme d’examen en cas de différends commerciaux internationaux, comme l’exige chacun des 12 accords de libre-échange internationaux conclus par le CanadaFootnote 33.

La prestation d’un mécanisme d’appel et d’examen administratif correspond également aux engagements du gouvernement du Canada à titre de signataire de la Déclaration d’Arusha (révisée) de l’OMD relative à la bonne gouvernance et à l’intégrité des douanesFootnote 34.

L’importance de ces engagements internationaux est soulignée dans le Plan d’activités intégré 2015-2018 de l’ASFC, selon lequel la mondialisation exponentielle ainsi que la hausse des échanges commerciaux et de la migration signifient qu’il faut s’attacher davantage à trouver des solutions communes aux questions de sécurité et de commerce, ce qui exige une collaboration internationale au moyen d’accords bilatéraux et multilatérauxFootnote 35.

Constatation : Le Programme des recours s’aligne sur les résultats stratégiques de l’ASFC. Les divers mécanismes d’appel gérés dans le cadre du Programme des recours constituent des éléments importants de l’engagement de l’ASFC en matière de service et de son approche globale pour assurer l’équité, la responsabilité et un meilleur service à la clientèle.

Le Programme des recours est fidèle à la Charte de l’ASFC, qui met l’accent sur l’engagement de l’Agence à l’égard des normes de service suivantes : le respect et la courtoisie, le bilinguisme, l’application équitable de la loi, l’exactitude des renseignements, le respect de la vie privée et de la confidentialité et l’examen des mesures et des décisions de l’AgenceFootnote 36. De plus, le Programme des recours s’aligne sur les résultats suivants visés par le gouvernement du Canada : « un Canada en sécurité » et donner accès à « un marché équitable et sécuriséFootnote 37 ».

2.2. Réalisation des résultats escomptés

La présente section analyse la mesure dans laquelle le Programme des recours a atteint chacun des objectifs indiqués dans son modèle logique en ce qui concerne les résultats immédiats, intermédiaires et finaux décrits à la section 1.1.

2.2.1. Accès à des mécanismes de recours en temps opportun

Accès

Constatation : Les voyageurs et les partenaires de la chaîne commerciale ont accès à un mécanisme de recours qui les informe de leur droit d’interjeter appel, de la manière de procéder pour ce faire et de l’endroit où ils peuvent obtenir des renseignements à ce sujet.

Le voyageur ou le partenaire de la chaîne commerciale qui fait l’objet d’une mesure d’exécution (p. ex. une saisie ou une SAP) ou d’une décision commerciale se voit remettre un reçuFootnote 38 ou un avisFootnote 39 comportant des renseignements sur le processus d’appel. Le document fournit des renseignements sur le droit d’interjeter appel, la façon de présenter une demande d’examen et le délai pour ce faire.

Les mémorandums D publiés par l’ASFC sur les SAP, le classement tarifaire, la valeur en douane, l’origine et la LMSI contiennent des renseignements sur la façon de demander une décision ministérielle/présidentielle en cas de contestation de l’imposition d’une pénalitéFootnote 40. Tous ces renseignements sont accessibles publiquement aux voyageurs et aux partenaires de la chaîne commerciale.

Des renseignements sur le processus à suivre pour interjeter appel sont disponibles sur le site Web de l’ASFCFootnote 41. Ce dernier donne des directives sur les processus d’appel propres aux différents types d’examens. Pour les appels en matière d’exécution, une demande d’examen peut être présentée par voie électronique, au moyen d’un appel électronique ou sur support papier. Actuellement, en raison du nombre de documents requis, les appels en matière de commerce ne peuvent être présentés qu’en version papier. Des personnes interrogées de la collectivité des négociants ont déclaré que, dans le cas d’appels en matière d’exécution, le processus d’appel électronique fonctionne bien pour les appels simples. Dans les cas d’appels plus complexes, il est préférable de soumettre une version papier, dans laquelle il est possible d’expliquer en détail ses raisons. Les partenaires de la chaîne commerciale souhaitent toutefois pouvoir présenter les appels par voie électronique.

Respect des délais

L’ASFC mesure et suit deux normes de service pour le Programme des recours : la rapidité d’envoi des accusés de réception des appels et la rapidité du processus décisionnel. Les Canadiens peuvent prendre connaissance de ces normes et des cibles de service en consultant le Rapport annuel sur les priorités de l’Agence et ils peuvent s’informer du rendement de l’Agence en ce qui a trait au respect des délais en consultant le Rapport ministériel sur le rendement publié tous les ans. Le site Web de l’ASFC fournit une estimation constamment mise à jour du délai de traitement des appels en matière d’exécutionFootnote 42. À l’interne, les résultats sur le rendement sont présentés trimestriellement à la haute direction dans le Sommaire du rendement de l’Agence.

Constatation : Le Programme des recours a respecté de façon constante la norme de service relative aux accusés de réception des appels, qui doivent être envoyés dans un délai de 10 jours.

Avant 2012, la norme de service du Programme des recours consistait à accuser réception d’un appel dans un délai de 30 jours. À la suite de commentaires des clientsFootnote 43, cette norme a été réduite à 10 jours, avec un taux cible interne de conformité de 85 %. Ce taux cible a été atteint presque chaque année pour tous les types d’appels (exécution, commerce et programmes des voyageurs dignes de confiance). En 2016-2017, le taux cible a été augmenté à 90 %, en partie en raison du taux de succès élevé en ce qui a trait à l’envoi d’accusés de réception dans les délais visés et de la mise en œuvre du système d’appels électroniques, qui permet d’envoyer une réponse automatique aux clients (environ la moitié des appels en matière d’exécution sont présentés par voie électronique).

Constatation : Compte tenu des améliorations apportées aux processus internes, le Programme des recours a diminué le nombre moyen de jours nécessaires au traitement des appels en matière d’exécution et a atteint son taux cible, qui consistait à rendre 75 % des décisions dans un délai de 180 jours en 2015-2016.

Dans le cadre du Programme des recours, on s’efforce de prendre une décision dans les 180 jours civils suivant la présentation de l’appel. Le taux cible interne du Programme consiste à répondre à 75 % des appels en matière d’exécution dans ce délai. Le Programme a atteint ce taux cible en 2015-2016 (comme le montre la figure 4).

Dans le but d’améliorer le délai de traitement des appels en matière d’exécution, des changements ont été mis en place dans le cadre de l’Initiative de modernisation des recours, lancée en 2012. Au moment de la mise en œuvre du système d’appels électroniques, une unité de triage a été établie pour accélérer le traitement des appels qui nécessitent des corrections mineures. Avant 2012, le délai de traitement moyen des appels en matière d’exécution était de 506 jours.Footnote 44 En raison des changements apportés par l’Initiative de modernisation des recours, le Programme des recours a été en mesure de diminuer de 44 % la durée moyenne du processus décisionnel pour les appels en matière d’exécution (qui est passée de 237 jours en 2013-2014 à 165 jours en 2015-2016) et il a atteint son taux cible de 75 %. En 2016-2017, le taux cible a été augmenté à 80 %. Cependant, le taux atteint par le Programme des recours n’a été que de 70 %, avec un délai de traitement moyen de 195 jours en 2016-2017.

Les responsables de la gestion des recours ont indiqué qu’au cours des dernières années le délai de traitement était plus long en raison d’une accumulation d’appels en matière d’exécution. Actuellement, l’unité de triage procède à un examen initial de l’appel avant qu’il soit assigné à un arbitre. Par conséquent, les mesures d’exécution sont annuléesFootnote 45 dès le début du processus, s’il y a lieu, ce qui a pour effet de diminuer le nombre d’appels à traiter et d’améliorer le délai de traitement global. Le Programme des recours publie sur son site Web les délais de traitement des appels en matière d’exécution en ligne, ce qui permet aux voyageurs et aux appelants d’estimer le délai de réponse auquel ils peuvent s’attendre.

Figure 4 : Rendement par rapport à la norme de service sur la rapidité d’exécution en ce qui a trait aux appels en matière d’exécution, de 2011-2012 à 2015-2016Footnote 46

Figure 4 : Rendement par rapport à la norme de service sur la rapidité d’exécution en ce qui a trait aux appels en matière d’exécution, de 2011-2012 à 2015-2016

Le , le Programme des recours a mis en place un nouveau processus pour les appels en matière d’exécution dans le cadre duquel chacune des deux parties (l’appelant et le secteur opérationnel de l’ASFC) se verra offrir une occasion unique de fournir les renseignements. On s’attendait à ce que cela diminue davantage le temps nécessaire au traitement d’un appel, puisque cela empêcherait toute présentation de renseignements par la suite.

Les gestionnaires et les membres du personnel du Programme des recours ont soulevé des préoccupations : il devient de plus en plus difficile de respecter la norme de service pour les décisions liées aux appels en matière d’exécution, et des ressources supplémentaires seront nécessaires pour respecter le mandat élargi.

Constatation : En 2015-2016, le Programme des recours n’avait toujours pas atteint son taux cible, soit régler 70 % des appels en matière de commerce dans un délai maximal de 180 jours civils.

Pour démontrer les défis que posent les délais de traitement des appels en matière de commerce, le Programme des recours a effectué le suivi de deux normes relatives à la rapidité d’exécution, l’une portant sur les jours civils et l’autre sur les jours ouvrables. La norme sur les « jours civils » désigne le nombre de jours écoulés entre la réception d’un appel et la date de la décision relative à cet appel. La norme sur les « jours ouvrables » désigne le nombre de jours pendant lesquels on estime possible de travailler au dossier de l’appel. Le Programme des recours a réussi à atteindre son taux cible, soit régler 70 % des dossiers en 180 jours ouvrables.

Dans le Sommaire du rendement de l’Agence, le rendement du Programme des recours est exprimé en jours civils. Dans les rapports ministériels de l’Agence (dont le rapport ministériel sur le rendement) publiés sur son site Web externe, la norme sur la rapidité d’exécution est de 180 jours et, dans une note de bas de page, il est indiqué que les délais relatifs aux appels en matière de commerce sont mesurés et suivis en jours ouvrables. Ce sont les seules publications où le délai de traitement des appels en matière de commerce est indiqué. Les délais de traitement courants de ces appels ne sont pas publiés, contrairement aux délais de traitement courants des appels en matière d’exécution. Le délai réel en jours ouvrables peut équivaloir à des périodes de durées diverses en jours civils et, compte tenu de la non-disponibilité des délais de traitement courants, il est difficile pour les clients d’estimer le délai de traitement des appels en matière de commerce. Du fait que le Programme des recours applique deux normes de service aux appels en matière de commerce, comparativement à une seule dans le cas des appels en matière d’exécution, il serait utile d’envisager de modifier la cible exprimée en jours civils ou d’établir une norme qui permettrait aux clients d’estimer avec plus de précision le délai de traitement des appels en matière de commerce.

La norme de service sur la rapidité de traitement de ces appels, exprimée en jours civils, n’a pas encore été atteinte, et le rendement a diminué au cours des trois dernières années. La hausse du délai de traitement moyen, qui est passé de 204 jours en 2013-2014 à 247 jours en 2015-2016 (figure 5). L’évaluation précédente soulignait qu’en 2010-2011, les dossiers étaient clos en 156 jours civilsFootnote 47. En 2016-2017, il fallait en moyenne 320 jours civils pour régler les dossiers et le taux d’atteinte de la cible était de 52 %.

Figure 5 : Rendement par rapport à la norme de service sur la rapidité d’exécution en ce qui a trait aux appels en matière de commerce, de 2013-2014 à 2015-2016Footnote 48

Rendement par rapport à la norme de service sur la rapidité d’exécution en ce qui a trait aux appels en matière de commerce, de 2013-2014 à 2015-2016

Un certain nombre de facteurs déterminent la capacité d’atteindre les normes de service relativement aux appels en matière de commerce. Les dossiers sont fréquemment mis en suspens en attendant des consultations avec d’autres membres de l’Agence responsables de décisions commerciales ou en attendant les décisions et l’interprétation des politiques en matière de commerce, du TCCE ou de la Cour d’appel fédérale dans des dossiers similaires. Les demandes de prorogation de délai de la part des partenaires de la chaîne commerciale peuvent aussi avoir une incidence sur le délai de traitement total. Pendant ces périodes, le dossier est considéré comme intraitable, mais le délai de traitement des dossiers, mesuré en jours civils, continue de se prolonger. Le long délai total de traitement des appels en matière de commerce est préoccupant pour les gens d’affaires, car il arrive souvent qu’un important capital soit immobilisé en raison d’un appel en attente de décisionFootnote 49.

Les appels en matière de commerce comprennent des cas mettant en cause le classement des armes prohibées, le classement tarifaire, l’origine et la valeur en douane d’autres marchandises. En 2016-2017, 74 % des cas d’armes prohibées ont été réglés dans un délai de 90 jours civils, comparativement à seulement 16 % des autres cas. Les gestionnaires des recours ont mentionné que l’écart au chapitre du délai de traitement est dû à la complexité des autres cas, qui demandent plus de temps. Si les délais de traitement des cas d’armes prohibées étaient retirés de la moyenne des délais de traitement des appels en matière de commerce, le taux cible serait encore plus faible. Il est nécessaire de continuer à surveiller les délais de traitement des différents types de dossiers d’appel en matière de commerce pour savoir avec exactitude ce qu’il en est des décisions liées aux appels en matière de commerce.

Comme le processus de triage des appels en matière d’exécution a permis d’améliorer le rendement, une unité de triage pour les appels en matière de commerce devrait être mise sur pied en 2017-2018. On a examiné la possibilité de mettre en place un mécanisme d’appels électroniques, mais il n’a pas été possible de le faire pour les appels en matière de commerce en raison du grand nombre de documents présentés par les clients (les fichiers volumineux des versions électroniques de ces documents seraient bloqués par le pare-feu de l’ASFC).

La politique sur le rôle de l'agent de recours permet un certain dialogue entre le(s) domaine(s) politique(s) et la Direction des recours sur les enjeux politiques. Le processus actuel pour les appels en matière de commerce comprend une interaction régulière avec les Opérations et les Programmes. Bien qu'un certain niveau d'engagement et de consultation soit nécessaire pour que les agents de Recours puissent obtenir des informations et des conseils d'experts auprès des appelants et des agents commerciaux, en réglementant ces interactions, le Programme des recours pourrait aussi améliorer la rapidité de la prise de décision des appels en matière de commerce.

Avant 2015-2016, l’ASFC ne publiait pas les normes de service relatives aux appels concernant le Programme des voyageurs dignes de confiance. Le nombre de jours civils nécessaire à l’examen de deuxième palier de ces appels a fait l’objet d’un suivi à l’interne par le passé, mais, suivant la fusion des examens aux premier et deuxième paliers, un examen plus approfondi de la mesure du rendement sera nécessaire. Les appels concernant le Programme des voyageurs dignes de confiance ont été inclus comme un sous-ensemble des appels en matière d’exécution mais cela n'a pas été clairement énoncé dans les normes de service publiées. La rétroaction initiale des arbitres donne à penser que, en plus de la hausse importante du nombre d’appels, le degré de complexité de ceux-ci pourrait faire en sorte que leur traitement exige des efforts plus considérables.

Recommandation 1 : Le vice-président des Services intégrés devrait examiner, développer et publier les normes de service applicables aux décisions d’appels en matière de commerce et de programmes des voyageurs dignes de confiance et élaborer un plan de nature à garantir leur respect.

2.2.2. Les responsables des Programmes et des Opérations ont accès aux renseignements sur les décisions d’appel

Selon le type d’appel, le Programme des recours adopte différentes approches pour la préparation des décisions d’appels et la communication des décisions finales avec les intervenants internes. En ce qui concerne les appels en matière d’exécution, après la réception et l’acceptation de l’appel, les responsables des Opérations doivent présenter les renseignements liés à la mesure d’exécution. Après examen, les Recours peuvent demander des renseignements supplémentaires. On envoie une lettre à l’appelant une lettre (Avis des motifs d’exécution), laquelle fournit un résumé du cas et une copie du compte rendu de l’agent des services frontaliers (ASF) ainsi qu’une explication des motifs de la mesure d’exécution, qui renvoie à la législation pertinente. L’appelant doit fournir toute preuve demandée, et on lui accorde 30 jours supplémentaires pour répondre. Une copie de la lettre de l’Avis des motifs d’exécution est transmise aux responsables des Opérations. À la suite de la demande initiale de renseignements sur la mesure d’exécution et de transmission de la copie de la lettre de l’Avis des motifs d’exécution, il n’y a généralement pas de communication jusqu’à ce qu’une décision relative à l’appel soit rendue et qu’une copie de la lettre de décision soit transmise par courriel au bureau régional. Une fois la décision rendue, l’appelant peut interjeter appel de la « décision d’appel » auprès d’un tribunal fédéral. À cette étape, l’ASFC ne peut pas contester la décision des Recours.

En ce qui concerne les appels en matière de commerce, après avoir examiné les renseignements concernant le cas, une décision préliminaire est rendue dans le cadre du Programme des recours, et une copie de cette décision est envoyée aux deux parties. À cette étape, la « partie déboutée » a une dernière possibilité de présenter des renseignements et des motifs aux fins de réexamen de la décision préliminaire. Après que la décision finale est rendue, les deux parties reçoivent une copie de la décision et des motifs. Les responsables des Opérations liées aux échanges commerciaux sont satisfaits de la communication des renseignements par les Recours.

Constatation : Bien que le Programme des recours donne au personnel de première ligne un certain accès aux renseignements sur les décisions d’appel, des renseignements supplémentaires pourraient permettre d’améliorer les procédures et les processus opérationnels.

Actuellement, la communication des renseignements relatifs aux décisions d’appel aux responsables des Programmes et des Opérations est importante afin que l’on s’assure que tous les changements soient apportés aux politiques et aux procédures. Un examen stratégique interne réalisé en 2014 laissait supposer que, dans le cadre du Programme des recours, il faudrait collaborer plus étroitement avec les responsables des Programmes et des Opérations après le prononcé de leurs décisions. Le rapport mentionnait que cela est essentiel si les problèmes et les commentaires découlant des résultats d’une décision d’appel peuvent aider l’ASFC à améliorer les opérations à la frontière. L’examen donnait à penser qu’une base de données complète et facile d’accès contenant les dossiers et les décisions permettrait que l’on s’adapte plus rapidement à la politique et que l’on améliore les pratiques opérationnelles à la frontièreFootnote 50.

Le Programme des recours assure le suivi des résultats de tous les types de décisions. Ces renseignements sont repris dans des résumés ministériels trimestriels, comme le Sommaire du rendement de l’Agence et le Rapport mensuel sur les opérations. De plus, les Recours préparent chaque trimestre une liste des statistiques relatives aux résultats des décisions, sous forme de tableau croisé dynamique. Même si ces rapports fournissent un résumé général des statistiques qui est utilisé par la haute direction, ces renseignements ne sont pas considérés comme étant utiles pour le personnel de première ligne. De plus, les résultats des décisions ne sont pas utilisés de façon régulière par les responsables des Programmes pour mettre à jour les procédures. Il arrive par conséquent que des agents prennent des décisions relatives à l’exécution en se fondant sur des renseignements qui ne sont pas à jour (politiques, procédures normales d’exploitation, etc.).

Constatation : Outre la transmission de lettres de décision et de rapports statistiques, la possibilité d’obtenir des renseignements supplémentaires sur les décisions d’appels en matière d’exécution est limitée et n’est pas la même que pour les décisions d’appels en matière de commerce.

Les lettres de décision relatives aux appels en matière d’exécution sont partagés avec les deux parties, mais les Recours est préoccupé que si les détails des motifs sont partagés cela équivaudrait à fournir une « orientation fonctionnelle », ce qui nuirait à l’impartialité. Par contre, la décision préliminaire qui est communiquée aux responsables des Opérations liées aux échanges commerciaux avant de rédiger la décision définitive expose des motifs précis et présente l’analyse détaillée effectuée par un agent d’appels en matière de commerce. En outre, des réunions régulières sont tenues avec les responsables des Opérations liées aux échanges commerciaux et des Programmes du secteur commercial afin de discuter de problèmes et de cas particuliers.

Par ailleurs, le Programme des recours a organisé des séances de sensibilisation dans les régions au cours desquelles on a discuté des tendances et des problèmes liés aux décisions des appels en matière d’exécution. Ces séances de sensibilisation ont pris fin en raison de contraintes financières. Au lieu de cela, la Direction des recours se fie aux tableaux croisés dynamiques (des fichiers Excel), classés par « codes de résultats », lesquels sont transmis aux responsables des Programmes et des Opérations. Des réunions trimestrielles sont tenues pour permettre aux régions d’obtenir des précisions sur les rapports liés aux tableaux croisés dynamiques. Toutefois, quelques employées du Programme des recours, de Programmes et des Opérations ont déclaré qu’il est difficile de tirer des conclusions des tableaux dynamiques croisés du fait que les codes de résultats sont trop généraux. De plus, les problèmes et les tendances ne font l’objet d’aucun rapport sommaire. Par conséquent, les réunions servent souvent de tribune pour remettre en question le contenu des tableaux.

Le manque d’uniformité dans la façon dont les renseignements des appels en matière d’exécution comparativement aux appels en matière de commerce contribue à l’insatisfaction du personnel de première ligne quant au processus de traitement des appels en matière d’exécution. Les personnes interrogées ont exprimé le souhait que les résultats des décisions d’appel, particulièrement les décisions sur des appels rejetés en faveur du client, soient utilisés comme outil d’apprentissage pour le personnel de première ligneFootnote 51.

Recommandation 2 : Le vice-président des Services intégrés, en collaboration avec les vice-présidents des Opérations et des Programmes, devrait améliorer la qualité des renseignements communiqués au personnel des opérations de première ligne sur les décisions d’appels en matière d’exécution, et rendre compte des éventuelles améliorations aux politiques, aux procédures et à la prestation des services découlant de la communication de ces décisions.

Le Programme des recours envoie une copie de chaque décision d’appel relatif à une mesure d’exécution au bureau régional. Toutefois, les décisions ne sont pas uniformément transmises au personnel de première ligne. Par le passé, la direction des points d’entrée devait confirmer par écrit que les résultats des décisions avaient fait l’objet de discussions entre le surintendant et l’agent des services frontaliers. Opérations n’ont pas maintenu cette pratique de façon systématique. Ce manque d’uniformité dans la communication de l’information au sein des Opérations a aggravé l’insatisfaction du personnel des bureaux régionaux à l’égard des appels en matière d’exécution. Ce problème ne semble pas exister au sein des bureaux régionaux entre les Recours et les responsables des Opérations liées aux échanges commerciaux, car ils entretiennent une relation de travail solide. On recommande de faire des examens plus approfondis sur le processus de communication des décisions des Recours aux bureaux régionaux afin de s’assurer que toutes les parties intéressées ont rapidement accès aux renseignements.

Recommandation 3 : Le vice-président des Opérations devrait confirmer les mécanismes qui seront mis en place pour améliorer la communication des renseignements concernant les décisions des appels en matière d’exécution au personnel des opérations de première ligne.

2.2.3. Le processus d’examen et les principes de recours

Même si les agents des Recours sont tenus de se conformer au principe d’équité procéduraleFootnote 52 lorsqu’ils rendent des décisions, l’indépendance et la transparence sont tout aussi importantes. L’indépendance du processus décisionnel du Programme des recours est parfois remise en question par certaines intervenants externes du fait que le Programme est géré par l’ASFC plutôt que par un organisme externe.Footnote 53 Ces intervenants s’inquiètent également de ce que l’ASFC ne suit pas toujours les décisions du TCCE (p. ex. en ne modifiant pas certaines politiques à la lumière de ces décisions), d’où la possibilité que des appels similaires soient ultérieurement présentésFootnote 54.

Constatation: Les politiques et procédures actuelles relatives à des examens des appels en matière de commerce doivent être mises à jour pour refléter l'indépendance de la fonction d'appel des exchanges commerciaux.

La politique de 2009 sur le rôle de l'agent des recours souligne que les agents de Recours devraient effectuer des examens de façon cohérente et transparente. On s'attend à ce que les agents prennent une « décision correcte » qui pourrait être soutenu devant les cours et les tribunaux avec une chance raisonnable de succès.Footnote 55 Ils sont obligés de respecter les «principes de justice naturelle» et de rester impartiaux dans leur processus décisionnel.Footnote 56 La responsabilité de mener des examens impartiaux permet aux agents de Recours de remettre en question les décisions antérieures et les politiques internes pertinentes. Toutefois, la politique de 2009 empêche les agents de Recours de rendre une décision contraire à la position politique convenue par les cadres supérieurs de l'Agence (y compris ceux de la Direction des recours). Cette exigence crée des défis pour les agents de Recours qui sont tenus de rendre une « décision correcte » et de contester les décisions antérieures et les politiques internes pertinentes.

Recommandation 4 : Le vice-président des Services intégrés devrait examiner et mettre à jour le processus de traitement des appels en matière de commerce afin de s’assurer que les principes de recours pour la prise de décisions équitables sont respectés.

Constatation : Même si la plupart (74 %) des décisions du Programme des recours ayant fait l’objet d’un appel devant les cours et les tribunaux externes ont été maintenues en faveur de l’ASFC, on ignore si cela correspond au degré d’exactitude global des décisions.

Actuellement, il n’y a pas de point de repère permettant d’évaluer le rendement de l’ASFC en ce qui concerne l’exactitude des décisions. Au cours des cinq dernières années, environ la moitié (48 %) des litigesFootnote 57 ayant fait l’objet d’appels devant les cours ou les tribunaux ont été réglés ou retirés sans avoir été présentés. Des 349 cas présentés devant les cours ou les tribunaux (CRAC et TCCE), 251 (74 %)Footnote 58 ont été maintenus en faveur de l’ASFCFootnote 59, ce qui indique que le Programme se conforme généralement aux lois, aux politiques et aux procédures. L’exactitude des décisions ne peut pas être déterminée au moyen de cet indicateur, étant donné que les décisions des Recours ne font pas toutes l’objet d’un appel devant les cours ou les tribunaux (ce fut le cas de 3,9 % des décisions des Recours pendant la période de cinq ans visée par l’évaluation). Cela peut être dû à l’ensemble des coûts et du temps associés au règlement des litiges (la procédure peut être fort longue). Par conséquent, l’exactitude globale des décisions ne peut pas être pleinement évaluée au moyen du taux de confirmation des décisions concernant les litiges.

Même si le taux moyen d’issues positives est élevé, on constate un écart de rendement entre les cours et les tribunaux (tableau 6). Le taux de confirmation des décisions de l’ASFC par les cours est très élevé (93 %) tandis que les taux de confirmation par le TCCE et la CRAC sont un peu plus bas (62 % et 68 % respectivement). Les facteurs expliquant le faible taux d’accueil des appels de l’ASFC devant le TCCE et la CRAC sont actuellement inconnus. En 2012-2013, le taux de décisions annulées par la CRAC était élevé, mais, lorsque l’Agence en a appelé des décisions de la CRAC devant la Cour fédérale, elles ont toutes été annulées en faveur de l’ASFC. Étant donné les différences dans les taux de confirmation des décisions et le niveau de complexité en analysant les résultats de cas, on ne peut pas évaluer l’exactitude des décisions du Programme des recours.

Figure 6 : Décisions de l’ASFC confirmées, de 2011-2012 à 2016-2017Footnote 60
Cours et tribunaux 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 Moyenne
Cours (provinciales et fédérales) 100 % 90 % 89 % 92 % 100 % 89 % 93 %
TCCE 59 % 74 % 67 % 70 % 48 % 57 % 62 %
CRAC 82 % 39 % 68 % 35 % 96 % 89 % 68 %
Source : Données des systèmes de l’ASFC du mars 2017.

Enfin, le Programme des recours n’a mis en place aucun processus systématique de contrôle ou d’assurance de la qualité (p. ex. l’examen externe des décisions d’appel afin d’en vérifier l’exactitude), L’examen interne de l’assurance de la qualité effectué en 2014 a révélé que le niveau de conformité aux procédures était très élevé.

2.2.4. Améliorations apportées à la prestation des services et du Programme et cohérence dans les décisions

Constatation : Entre 2011 et 2016, la répartition de l’issue des décisions est demeurée constante malgré des fluctuations des taux d’appels.

Au cours des cinq dernières années, environ 40 % des appels (relatifs à l’exécution et au commerce) interjetés auprès du Programme des recours ont été soit rejetés (on a tranché en faveur du client), soit modifiés (comme le présentent les tableaux 7 et 8). Ce résultat n’a pas beaucoup changé durant les cinq dernières années. Toutefois, on ignore si des améliorations ont été apportées à la prestation des services et programmes car il n’y a pas suffisamment de données afin que l’on détermine si les responsables des Opérations commettent les mêmes erreurs au moment de procéder à des saisies ou d’appliquer des sanctions ou si les motifs des appels découlent de modifications apportées aux politiques de l’Agence (p. ex. mise en œuvre de SAP liées à l’IPEC).

Figure 7 : Issue des appels en matière d’exécution de 2011-2012 à 2015-2016

Figure 7 : Issue des appels en matière d’exécution de 2011-2012 à 2016-2017

Source : Données des systèmes de l’ASFC du mars 2017

Figure 8 : Issue des appels en matière de commerce de 2011-2012 à 2016-2017

Figure 8 : Issue des appels en matière de commerce de 2011-2012 à 2016-2017

Source : Données des systèmes de l’ASFC du mars 2017

Entre 2011-2012 et 2015-2016, quelque 72 % des décisions sur les appels de deuxième palier relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance ont été confirmées. En 2016-2017, par suite de la fusion en un processus d’examen unique, quelque 76 % des décisions sur les appels relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance ont été confirmés.

Constatation : Étant donné que l’issue des décisions ne fait l’objet d’aucun suivi, il n’est pas possible d’évaluer dans quelle mesure les décisions des Recours ont entraîné des améliorations à la prestation des services et du Programme.

Le résultat ultime du Programme des recours vise à ce que l’issue des décisions d’appels et des litiges soit utilisée pour améliorer la prestation du Programme et des services au sein de l’ASFC. Toutefois, l’évaluation n’était pas en mesure d’examiner pleinement ce résultat, étant donné que les renseignements nécessaires ne font pas l’objet d’un suivi dans le système de mesure du rendement du Programme. Voici des exemples fournis par le Programme des recours où l’on a mis en place des mesures afin d’améliorer les mesures d’exécution :

2.3. Preuve d’efficience et d’économie

2.3.1. Efficience et rentabilité

Les dépenses du Programme des recours ont diminué en raison de réductions continues des ressources dans l’ensemble de l’Agence (comme le montre le tableau 9). Depuis 2013-2014, les dépenses directes du Programme ont diminué de 10 %.

Figure 9 : Dépenses du Programme des recours, de 2013-2014 à 2015-2016Footnote 61
Exercice financierFootnote 62 Prévu Dépenses réelles
2013-2014 10 047 081 $ 9 728 891 $
2014-2015 9 357 404 $ 9 286 125 $
2015-2016 9 091 185 $ 8 848 227 $
Source : Données des systèmes de l’ASFC du mars 2017

Constatation : Même si les dépenses du Programme ont diminué au cours des trois dernières années, le coût moyen par décision a augmenté.

Le coût par décision a été calculé à titre de simple indicateur d’efficience (comme le montre le tableau de la figure 10). La nature des décisions dont il est question dans cette section (décisions sur des appels en matière d’exécution, en matière de commerce et relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance) correspond à celle des décisions déclarées dans les sommaires du rendement de l’Agence. Les extrants du Programme des recours comprennent d’autres types de décisionsFootnote 63, mais ces dernières n’ont pas été prises en compte dans les calculs qui suivent. De 2013-2014 à 2015-2016, le nombre d’appels (appels reçus) a diminué de 2 %. Durant la même période, les dépenses globales du Programme ont diminué de 9 %. Compte tenu de la diminution des dépenses (c.-à-d. des ressources) et les cas entrants, on s’attendait à ce que le pourcentage des décisions diminue de façon proportionnelle. Le nombre de décisions a effectivement diminué, mais à un taux supérieur (17 %) (tableau 11). Ce taux plus élevé pourrait supposer que des facteurs autres que la diminution des intrants (dépenses) influencent la prise de décisions. En raison de la diminution importante de décisions, le coût par décision a augmenté de 10 % de 2013-2014 à 2015-2016. Selon ces données, on ignore si l’augmentation du coût par décision était due à une baisse de productivité ou à une complexité accrue des appels reçus (c.-à-d. qui augmenterait le degré moyen d’efforts nécessaires). Il est prévu que l’ajout de nouveaux secteurs d’activité, en 2016-2017, aura une incidence sur le coût par décision.

Figure 10 : Coût par décision du Programme des recours, de 2013-2014 à 2015-2016
Exercice financier Total dépenses Total appels Total décisions Coût par décision
2013-2014 9 728 890 $ 2 861 3 173 3 066 $
2014-2015 9 286 125 $ 2 632 3 030 3 065 $
2015-2016 8 848 227 $ 2 800 2 634 3 359 $
Source : Données des systèmes de l’ASFC du mars 2017
Figure 11 : Charge de travail du Programme des recours, de 2013-2014 à 2015-2016

Figure 11 : Charge de travail du Programme des recours, de 2013-2014 à 2015-2016

Afin de déterminer le taux idéal de ressources assignées aux décisions, l’unité des politiques du Programme des recours a élaboré un modèle d’affectation des ressources (MAR). Même si le MAR comporte des modèles distincts pour les appels en matière d’exécution et les appels en matière de commerce, il ne tient pas compte de la variation de la complexité des cas pour les deux types d’appels. Les cibles en matière de productivité sont établies pour les gestionnaires et les membres du personnel; elles sont surveillées et suivies et font l’objet de rapports dans le cadre d’ententes distinctes en matière de gestion du rendement. La direction a mentionné qu’il y a actuellement des écarts de productivité entre les membres du personnel.

Constatation : Les intrants et les extrants concernant les appels ont diminué au cours de la période quinquennale d’évaluation, mais le Programme des recours connaît actuellement une hausse de la charge de travail en raison de son mandat élargi. On s’attend à ce que la charge de travail continue d’augmenter en 2017-2018.

Le Programme des recours a assumé des responsabilités supplémentaires en 2016-2017 en raison de la diminution des intrants (appels). Comme mentionné à la section 2.1.1, en raison de l’ajout de nouveaux secteurs d’activité, la charge de travail accomplie en 2016-2017 a déjà dépassé de 80 % celle de l’année dernière. Sauf en ce qui concerne les appels interjetés en vertu de la LMSIFootnote 64, le mandat du Programme des recours a été élargi sans que ce dernier obtienne des ressources supplémentaires. Cela pourrait poser problème, car on s’attend à ce que la charge de travail augmente encore puisque d’autres secteurs d’activité seront ajoutés en 2018-2019, avec l’imposition de SAP relativement au programme de l’IPV et le déploiement complet des SAPAA dans les postes frontaliers terrestres.

Le Programme des recours a établi un MAR qui permet d’estimer les ressources requises pour gérer l’augmentation prévue du nombre d’appels en matière d’exécution. Même si le Programme s’est vu affecter un nombre suffisant de postes, certains de ceux-ci n’ont pas été pourvus en raison de la contrainte des ressources dans l’ensemble de l’Agence. L’unité de la politique du Programme des recours estime que, si tous les postes d’arbitre (totalisant 19 ETP) étaient pourvus et que les objectifs en matière de productivité étaient atteints, le Programme serait en mesure de gérer les augmentations de la charge de travail relativement aux appels en matière d’exécution (figure 12).

Figure 12 : Productivité idéale en ce qui concerne les appels en matière d’exécution
Ressources Productivité Nombre d’appels Charge de travail prévue
19 ETP De 16 à 18 appels par mois 3 648 par année Environ 3 000
Source : MAR du Programme des recours

Même si les objectifs en matière de productivité sont établis pour les membres du personnel, les gestionnaires ont mentionné une grande différence de productivité d’une personne à l’autre. De l’avis général, le processus des appels en matière d’exécution n’est pas aussi efficace qu’il pourrait l’être, notamment parce que des gestionnaires travaillent sur des dossiers d’appel, ce qui diminue le temps dont ils disposent pour encadrer les membres du personnel.

Un rapport d’évaluation de la qualité concernant les appels en matière d’exécution préparé à l’interne en 2014 soulignait que les besoins en ressources des Recours sont souvent négligés au début du processus de conception et d’élaboration de programme et qu’ils sont perçus comme moins importants que les fonctions du personnel de première ligne du Programme. Les répercussions sur la charge de travail et sur les coûts pour le Programme des recours ne sont pas toujours prises en compte lors de la mise en œuvre de nouvelles initiatives par l’ASFC (p. ex. les besoins en ressources des Recours ne sont pas comptabilisés dans l’établissement des coûts en vue des présentations au Conseil du Trésor)Footnote 65.

Constatation : En raison de la vague imminente de départs à la retraite, le Programme des recours pourrait avoir un écart à combler en matière d’expertise en ce qui concerne les appels.

Le Programme des recours fait aussi face à d’autres problèmes concernant les ressources humaines, car une vague de départs à la retraite est prévue. Parmi les 104,75 ETP (en date de février 2017), 11 sont admissibles à une pension de retraite complète à partir du , et 22 autres sont admissibles à la retraite sans pénalité à la même date. Ces départs à la retraite représentent 31 % de l’effectif du Programme. En 2020-2021, près de 40 % de l’effectif actuel sera admissible au départ à la retraite.

Il y a un besoin pressant que l’on recrute et forme de nouveaux gestionnaires, superviseurs et arbitres afin de maintenir la capacité et d’assurer le transfert des connaissances. Le processus de recrutement de l’Agence pourrait être long, ceci pourrait entraîner un manque d'opportunité pour compléter la formation et le transfert des connaissances.

2.3.2. Autres considérations

Mécanisme de plainte amélioré

En janvier 2011, l’Agence a lancé le MPA, qui offre aux clients un moyen pratique de donner de la rétroaction par écrit sur les services, sous forme de compliments, de commentaires ou de plaintesFootnote 66. La Direction des recours, qui est responsable de surveiller et de rendre compte de la rétroaction reçue par l’intermédiaire du MPA, administre une boîte de réception centralisée à cette fin. Même si le MPA est considéré comme un extrant du programme, le rôle du Programme des recours est uniquement administratif. Comme la plupart des plaintes (97 %)Footnote 67 concernent l’expérience du voyageur ou des problèmes opérationnels à la frontière, les Opérations constituent le bureau de première responsabilité (BPR) chargé de préparer la majorité des réponses. Le Programme des recours n’a actuellement aucun contrôle sur le rendement du MPA (p.ex. taux de réponses et respect de délais) ni sur le respect des normes de service imposées par l’Agence (consultez l’annexe C pour de plus amples renseignements). Le but initial était que les Recours fournissent un examen au deuxième palier des plaintes des clients qui n’étaient toujours pas satisfaits à la suite de la première réponse de plainte du BPR. En raison de difficultés liées au renouvellement des ressources, cette fonction n’a jamais été mise en place. Les informateurs internes clés ont laissé entendre qu’il vaudrait peut-être mieux que le MPA ne relève pas des Recours, étant donné que la plupart des plaintes concernent la prestation des services et la cohérence des politiques et des pratiques opérationnelles plutôt que les examens administratifs.

Recommandation 5 : Le vice-président des Services intégrés, en collaboration avec le vice-président des Opérations, devrait examiner le mécanisme de plainte amélioré et le mettre à jour afin qu’il atteigne plus efficacement ses objectifs.
Litiges

Une préoccupation soulevée par quelques informateurs clés internes et externes concernait le fait que les unités des litiges des Recours n’étaient peut-être pas suffisamment indépendantes du processus d’appel. D’une part, la Direction des recours maintient son indépendance et sa neutralité dans le processus de prise de décisions et, d’autre part, les unités des litiges appuient les avocats plaidants de Justice Canada qui défendent les affaires de l’ASFC devant les cours et les tribunaux fédéraux. Comme il existe d’autres unités des litiges au sein de l’ASFC (affectées notamment aux cas concernant l’immigration et les demandes d’asile, l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, les langues officielles, les relations de travail, etc.), l’Agence pourrait envisager de déplacer les unités des litiges des Recours à l’extérieur de la Direction. Même si cela pourrait permettre d’assurer la cohérence et la qualité des litiges, on ignore si la centralisation augmenterait l’efficacité, étant donné que chaque secteur de programme exige une expertise technique et juridique. Il conviendrait d’étudier cette question à fond.

Annexe A - Réponse de la direction

Réponse générale de la direction

Le Programme des recours étant responsable de plusieurs types d’examens, il en résulte des processus différents. Dans le but de réaliser des gains d’efficacité et de rationaliser le secteur des appels en matière d’exécution, le Programme des recours a mené un exercice de modernisation, au cours des dernières années, qui a largement contribué à l’essor du Programme. Par conséquent, les efforts à faire pour corriger les lacunes dans ce secteur devraient être minimes. Les Recours ont toutefois amorcé l’Examen des processus d’appel visant des décisions commerciales au cours de la dernière année, dans le but de poursuivre la rationalisation et de maximiser les gains d’efficacité. Les recommandations formulées dans le rapport d’évaluation sont conformes aux constatations issues de l’Examen. Les Recours continueront par conséquent à examiner les processus susmentionnés, mèneront des consultations auprès des intervenants clés, réviseront les normes de service et détermineront les améliorations à apporter pour optimiser la prestation du Programme.

Le MPA a récemment fait l’objet de discussions, tant avec des membres du personnel des Recours qu’avec d’autres intervenants. Les recommandations qui figurent dans le rapport d’évaluation nous donneront l’occasion de réfléchir à la raison d’être du MPA, de vérifier s’il atteint les objectifs fixés et d’envisager diverses options.

Recommandation 1

Le vice-président des Services intégrés devrait examiner, développer et publier les normes de service applicables aux décisions faisant suite aux appels en matière de commerce et aux programmes des voyageurs dignes de confiance et élaborer un plan de nature à garantir leur respect.

Réponse de la direction

L’examen et la reformulation de normes de service applicables aux appels en matière de commerce sont en cours dans le cadre de l’Examen des processus d’appel visant des décisions commerciales. Des consultations auprès d’intervenants externes sont également en cours, et des options seront présentées à la haute direction au premier trimestre de 2017-2018.

Depuis le 1er avril 2016, les normes de service en vigueur pour les appels en matière d’exécution publiées sur le site Web externe (180 jours civils, dans 80 % des cas) s’appliquent aux décisions sur les appels relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance. Les Recours mettront à jour les descriptions des normes de service de manière à indiquer clairement que les normes de service pour les appels en matière d’exécution s’appliquent aux décisions sur les appels relatifs aux programmes des voyageurs dignes de confiance.

Plan d'action de la direction Date d'achèvement
1.1 Élaborer sur les options de norme de service des appels en matière de commerce. Mai 2017
1.2 Entreprendre des consultations avec les intervenants internes et externes. Juillet 2017
1.3 Mettre en œuvre les nouvelles normes. Mars 2018

Recommandation 2

Le vice-président des Services intégrés, en collaboration avec les vice-présidents des Opérations et des Programmes, devrait améliorer la qualité des renseignements communiqués au personnel des opérations de première ligne sur les décisions d’appels en matière d’exécution, et rendre compte des éventuelles améliorations aux politiques, aux procédures et à la prestation des services découlant de la communication de ces décisions.

Réponse de la direction
Les Recours examineront la nature des renseignements actuellement transmis au personnel de première ligne des Opérations et tireront parti des réseaux existants en consultant le personnel des directions générales des Programmes et des Opérations afin de déterminer la nature des renseignements nécessaires au personnel de première ligne des Opérations et de mieux rendre compte des améliorations apportées aux politiques, aux procédures et à la prestation des services par suite de la communication des décisions rendues par les Recours.
Plan d'action de la direction Date d'achèvement
2.1 Examiner la nature des renseignements actuellement transmis. Septembre 2017
2.2 Consulter les directions générales des Opérations et des Programmes. Décembre 2017
2.3 Mettre en œuvre un processus de rétroaction amélioré sur les décisions rendues à la suite d’appels en matière d’exécution. Mars 2018
2.4 Finaliser le plan de suivi, en collaboration avec les responsables des Programmes et des Opérations. Mars 2018

Recommandation 3

Le vice-président des Opérations devrait confirmer les mécanismes qui seront mis en place pour améliorer la communication des renseignements concernant les décisions des appels en matière d’exécution au personnel des opérations de première ligne.

Réponse de la direction
La Direction générale des opérations est d’accord avec cette recommandation et examiner la méthodologie actuelle afin de s’assurer que l’information transmise à la première ligne est en temps opportun, précise et complète.
Plan d'action de la direction Date d'achèvement
3.1 Examiner la méthodologie actuelle de la communication des décisions d’appel en matière d’exécution à la première ligne afin de déterminer la nécessité des mises à jour dans le but d’assurer l’efficience et l’efficacité. Juin 2017
3.2 Communiquer les mises à jour au processus de communication aux régions en utilisant les bulletins opérationnel ou les bulletins d'information de quart de travail, au besoin. Juillet 2017
3.3 Assurer que les préoccupations de première ligne concernant les décisions d'appel de recours sont traitées lors des réunions trimestrielles de la Direction générale des opérations et de la Direction des recours. Novembre 2017

Recommandation 4

Le vice-président des Services intégrés devrait examiner et mettre à jour le processus de traitement des appels en matière de commerce afin de s’assurer que les principes de recours pour la prise de décisions équitables sont respectés.

Réponse de la direction

L’examen du processus d’appel en matière de commerce qui est actuellement en cours abordera cette recommandation en évaluant les processus existants afin de rationaliser, de cerner les efficiences et de s'assurer que le programme respecte les exigences législatives, la jurisprudence et les principes directeurs.

La principale contrainte sera de mettre en œuvre un plan réussi sans encourir de coûts d'exploitation supplémentaires.

Plan d'action de la direction Date d'achèvement
4.1 Examiner les politiques et procédures actuelles pour s’assurer que les processus d’appel conformes aux principes de recours de prise de décision équitable. Janvier 2018
4.2 Préparer les recommandations et chercher l’approbation pour les améliorations de processus. Avril 2018
4.3 Mettre en œuvre la décision de haute direction. Juin 2018

Recommandation 5

Le vice-président des Services intégrés, en collaboration avec le vice-président des Opérations, devrait examiner le Mécanisme de plainte amélioré et le mettre à jour afin qu’il atteigne plus efficacement ses objectifs.

Réponse de la direction
En collaboration avec les responsables des Opérations, les Recours procéderont à l’examen des objectifs et des résultats du MPA et ils feront des recommandations à la haute direction en vue d’en améliorer l’efficacité et l’efficience.
Plan d'action de la direction Date d'achèvement
Lancer les consultations auprès des responsables des Opérations et examiner le processus du MPA. Septembre 2017
Produire la version définitive de la proposition visant à améliorer le processus du MPA, assortie d’options et de recommandations à l’intention de la haute direction. Décembre 2017
Présenter la proposition à la haute direction aux fins d’approbation. Mars 2018

Annexe B – Description du Programme

Organisation

La Direction des recours compte trois divisions : la Division de la gestion du Programme des recours, la Division des appels des mesures d’exécution et litiges et la Division des appels et litiges des échanges commerciaux. Les rôles de ces trois divisions sont décrits ci-dessous :

Division de la gestion du programme des recours (DGPR)
La DGPR a une unité de contrôle, systèmes et coordination et une unité de la politique sur les recours.

La Division fournit des conseils stratégiques, de l’orientation et du soutien pour les appels, élabore les procédures normales d’exploitation, des lignes directrices et du matériel de formation, et gère le MPA. De plus, elle surveille le rendement des programmes, fait des rapports à ce sujet, et fournit des renseignements sur les activités, les stratégies et les initiatives à l’échelle de l’ASFC.

Division des appels des mesures d’exécution et litiges (DAMEL)
La DAMEL se compose de quatre unités : deux s’occupent des appels en matière d’exécution, une se consacre aux litiges concernant les mesures d’exécution et une dernière prend en charge le triage et le soutien opérationnel.

Les unités des appels des mesures d’exécution (A et B) examinent les saisies, les confiscations compensatoires, les demandes de tiers et de prorogation de délai ou les pénalités imposées en vertu de la Loi sur les douanes, du Tarif des douanes, de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (LRPCFAT) et de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire (LSAPAA) et examinent les demandes relatives aux ententes de réinvestissement des pénalités et les sanctions pour déclaration tardive. Les arbitres examinent la documentation et préparent une lettre d’avis des motifs de la mesure d’exécution, le résumé de l’affaire et les motifs de la décision.

La DAMEL gère également les demandes d’examen liées aux refus, aux suspensions et aux annulations d’adhésion aux programmes des voyageurs dignes de confiance.

L’Unité des litiges des mesures d’exécution travaille avec le ministère de la Justice pour appuyer les affaires de l’ASFC devant les tribunaux. Elle défend également les affaires de l’ASFC devant la CRAC et gère les plaintes externes relatives aux droits de la personne déposées auprès de la Commission canadienne des droits de la personne en vertu de la Loi canadienne des droits de la personne, qui sont entendues par le Tribunal canadien des droits de la personne. L’Unité surveille les tendances nationales en matière de litiges relatifs aux mesures d’exécution de la loi, fait des rapports et fournit de la rétroaction à ce sujet.

L’Unité du triage et du soutien opérationnel assure une fonction de triage et de soutien pour le traitement des appels, des litiges et des plaintes.

Division des appels et litiges des échanges commerciaux (DALEC)
TALD consists of four units, a Trade Litigation Unit at NHQ and three regional Trade Appeal Units located in Toronto, Hamilton and Montreal.

La DALEC se compose de quatre unités : une unité des litiges des échanges commerciaux à l’AC et trois unités des appels en matière de commerce situées à Toronto, à Hamilton et à Montréal. La DALEC assure la gestion et travaille avec Justice Canada pour établir la position de l’ASFC sur les cas de litiges et de contrôle judiciaire devant le TCCE et les cours. Elle est responsable de l’examen des décisions commerciales relatives au classement tarifaire, à la valeur en douane, à l’origine, aux décisions anticipées, à la situation fiscale, aux armes prohibées et au marquage des marchandises. La DALEC surveille également les tendances nationales quant aux décisions en matière de commerce, en rend compte et fournit de la rétroaction à ce sujet.

Clients

Le Programme des recours sert deux groupes principaux de clients : les partenaires de la chaîne commerciale et les voyageurs.

Les partenaires de la chaîne commerciale comprennent les courtiers en douane, les importateurs, les exportateurs, les exploitants d’entrepôt et les transporteurs (c.-à-d. les lignes aériennes, les agents d’expédition, les entreprises ferroviaires, maritimes et de camionnage) qui demandent un examen ou interjettent appel d’une décision relative à des marchandises commerciales ou de pénalités imposées par l’ASFC (p. ex. non-admissibilité de marchandises importées, origine, classement tarifaire, valeur en douane, marquage et étiquetage). Le Programme des recours consulte les clients du secteur commercial par l’entremise du Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontière (CCACF)Footnote 68.

Intervenants internes

Les intervenants de l’ASFC comprennent des secteurs chargés d’élaborer, d’administrer et d’offrir des programmes d’exécution ou d’échanges commerciaux qui assurent des mécanismes d’examen ou d’appel en vertu de la Loi sur les douanes et d’autres lois. Dans le cadre de l’étude d’un examen ou d’un appel, la Direction des recours peut consulter à la fois la Direction générale des opérations et la Direction générale des programmes afin d’obtenir une expertise relativement à l’application ou à l’interprétation des politiques, des procédures ou des lois.

Direction générale des opérations et les régions
La Direction des recours travaille avec divers secteurs de la Direction générale des opérations sur des questions relatives à l’application ou à l’interprétation d’une politique, d’une procédure ou d’une loi. À la Direction générale des opérations, les intervenants de la Direction des recours comprennent :

Direction générale des programmes
La Direction générale des programmes est responsable de la politique et des procédures pour tous les programmes de l’ASFC exécutés par les régions. Les principaux intervenants des recours concernent les secteurs de programmes suivants :

Services juridiques
La Direction des recours doit parfois faire appel aux Services juridiques pour obtenir des avis sur des examens ministériels, des litiges ou d’autres processus de recours externes, souvent avec un court préavis et dans les délais serrés qu’imposent les cours ou les tribunaux.

Annexe C – Mécanisme de plainte amélioré

Le MPA est un moyen électronique permettant de faire des compliments, des commentaires et des plaintes. Le volume de rétroaction reçue dans le cadre du MPA est présenté dans le tableau C-1, et 81 % de celle-ci consiste en des plaintes. La quantité de rétroaction reçue dans le cadre du MPA a été constante durant les six dernières années, ce qui démontre un besoin continu pour ce mécanisme.

Figure C-1 – Volume de rétroaction reçue dans le cadre du MPA, de 2011-2012 à 2016-2017

Figure C-1 – Volume de rétroaction reçue dans le cadre du MPA, de 2011-2012 à 2016-2017

L’ASFC n’a actuellement aucune obligation légale de répondre aux plaintes formulées dans le cadre du MPA. Cependant, le MPA correspond aux pratiques exemplaires décrites dans le Guide pour le développement de l’éthique de l’OMDFootnote 69, qui recommande l’établissement d’un système de suivi des compliments et des plaintes permettant de donner suite sans délai à la rétroaction des clients.

Comme le montre la figure C-2, l’Agence a établi deux normes de service à l’égard du MPA. La première consiste à communiquer avec le client dans les 14 jours civils suivant la réception de la plainte. En 2016-2017, cette norme a été respectée dans 87 % des cas, soit un rendement supérieur à la cible de 85 %. La deuxième norme de service consiste à fournir une réponse définitive au client dans un délai de 40 jours civils. En 2016-2017, on a répondu à plus de 98 % des plaintes dans le délai de 40 jours civils visé, alors que la cible était de 85 %.

Figure C-2 : Rendement par rapport à la norme de service en matière de rapidité d’exécution pour le MPA, de 2011-2012 à 2015-2016

Figure C-2 : Rendement par rapport à la norme de service en matière de rapidité d’exécution pour le MPA, de 2011-2012 à 2015-2016

Selon certains informateurs clés, il se pourrait que le nombre de plaintes comptabilisées soit exagéré (un voyageur insatisfait présentera souvent une plainte liée au même incident par divers moyens, comme le processus de correspondance ministérielle et le MPA). Chacune de ces « plaintes » exige alors une réponse distincte, peu importe si elle concerne le même incident. Il semble n’y avoir aucun mécanisme en place permettant de trier les plaintes afin de vérifier qu’elles n’ont pas été soumises par de multiples moyens. Étant donné que les plaintes et la correspondance ministérielle peuvent être traitées par des directions différentes, il est possible que des réponses divergentes et contradictoires soient fournies aux clients. Enfin, le MPA ne comporte pas d’examen au deuxième palier qui offre aux clients un mécanisme leur permettant d’avoir d’autres recours.

Annexe D – Méthodologie d’évaluation

La présente évaluation a été effectuée par la Division de l’évaluation des programmes (DEP) de l’ASFC de juin 2016 avril à avril 2017. L’équipe d’évaluation comprenait un amalgame de gestionnaires et de membres du personnel de la DEP et de consultants externes en évaluation. L’équipe d’évaluation a adopté une approche de recherche composée de diverses méthodes afin de créer de multiples éléments de preuve pour chaque problème et question concernant l’évaluation. Les données et les constatations ont été consignées dans une matrice des éléments de preuve, et seules les constatations pouvant être vérifiées par mise en correspondance avec divers éléments de preuve ont été intégrées au rapport d’évaluation final. Les diverses méthodes de recherche sont décrites ci-dessous.

Examen des documents et de la documentation
L’équipe d’évaluation a examiné des documents fournis par la Direction des recours et d’autres secteurs de l’ASFC afin de comprendre la conception, la prestation et la gestion du Programme des recours. Cet examen portait notamment sur des lois, des règlements, des politiques, des procédures, des mémorandums D, du matériel didactique, des protocoles d’entente, des protocoles, des profils de risque, des rapports de rendement trimestriel et des rapports ministériels sur le rendement. L’équipe d’évaluation a aussi examiné la documentation et les rapports annuels produits par d’autres ministères et organismes du gouvernement afin de comparer le Programme des recours à d’autres mécanismes de recours.

Examen des données sur les opérations, le rendement et les finances
L’équipe d’évaluation a analysé les données sur les opérations, le rendement et les finances du Programme des recours de 2012-2013 à 2015-2016 afin d’évaluer l’efficacité et l’efficience du Programme lorsqu’il s’agit de respecter les normes de service et d’atteindre les cibles de rendement et les résultats attendus. Au cours de l’évaluation, sa portée a été élargie pour couvrir l’exercice 2016-2017, car certains secteurs d’activité ont été ajoutés au mandat du Programme des recours pendant cette période. Parmi les autres sources de données figurent des données sur la mesure du rendement du Programme des recours, ce qui fait partie du système de mesure du rendement de l’ensemble de l’Agence.

Entrevues des intervenants clés
L’équipe d’évaluation a mené des entrevues auprès de 71 intervenants internes et de six intervenants externes.Footnote 70 Au sein de l’ASFC, des entrevues ont été menées auprès des personnes responsables de l’exécution du Programme des recours ou y participant ainsi qu’auprès de gestionnaires et de membres du personnel de la Direction des programmes et de la Direction des opérations, à l’AC de l’ASFC et dans les régions. Les intervenants externes comprenaient des membres du Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontière (CCACF), qui représentent les intérêts des grands importateurs, des courtiers en douane, des expéditeurs et du secteur juridique.

Recherche sur le terrain
L’équipe de l’évaluation a effectué des recherches sur le terrain dans la RGT et au Québec, où les divisions régionales des Recours rassemblent des renseignements détaillés sur la façon dont le Programme est conçu et mis en place afin que l’on évalue la mesure dans laquelle il atteint ses objectifs.

Date de modification :